1. Введение.

В наши дни широкое распространение в мире получили институты регионального развития (ИРР). Не стала исключением из правила и Россия, огромная территория которой многократно актуализирует прогрессивный опыт использования данных институтов. Самыми яркими примерами ИРР в России в последние десятилетия получили такие их формы, как региональные корпорации (агентства) развития (РКР) и региональные инвестиционные форумы (РИФ).

В данной статье предпринимается попытка систематизировать специфику и опыт функционирования таких знаковых для страны институтов регионального развития, как РКР и РИФ.

2. Институты регионального развития: определения, функции, классификация

На сегодняшний день в литературе и нормативных документах отсутствует как таковое понятие институтов регионального развития (ИРР), в связи с чем к данному классу институтов иногда относятся такие, которые имеют мало общего с их истинным назначением. К наиболее значимым в этой области исследованиям, на наш взгляд, можно отнести следующие работы [1, 2, 3, 4]. На основе анализа данных работ дадим собственное определение ИРР, которое в наибольшей степени соответствует международной практике.

Под ИРР понимаются такие организационные формы взаимодействия бизнеса и власти региона (субъекта РФ или муниципального образования), которые способствуют привлечению в регион инвестиций, запуску новых проектов и повышению темпов экономического роста территории. Как правило, ИРР, даже будучи оформленным как независимое юридическое лицо, не ведут самостоятельной коммерческой и производственной деятельности, а выступают в качестве институциональных посредников между бизнесом и властью, развитие стратегического партнерства между которыми в России является залогом устойчивого роста нашей экономики [5]. Посредничество РИР позволяет оперативно согласовывать интересы всех участников как на начальных стадиях проектов (привлечение инвестиций, запуск новых производств, снятие административных барьеров и т.п.), так и на остальной части их жизненного цикла (включая эксплуатацию новых объектов, раздел прибылей и т.п.).

В России самыми яркими примерами ИРР в последние десятилетия получили такие их формы, как РКР и РИФ.       В последнее время именно они выступают в качестве координаторов и операторов многих значимых проектов в российских регионах. Они являются своего рода связующим звеном между всеми уровнями власти (центральной, региональной и местной), бизнесом и общественностью. Роль их в развитии регионов очевидна, однако опыта в их построении пока не так уж и много и, как правило, он почти не фигурирует в научной литературе. Между тем большинство стран с транзитивной экономикой остро нуждаются в подобных институтах. Каковы же особенности работы ИРР в нашей стране?

На сегодняшний день можно выделить три уровня функционирования ИРР: федеральные институты развития (ФИР), федеральные институты развития на региональном уровне (ФИРР), региональные институты развития (РИР) (рис.1). Разумеется, такая классификация является достаточно условной, поскольку все региональные институты находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии. Например, особые экономические зоны представляют собой структуры, создаваемые Правительством РФ, но по своему целевому назначению они, скорее, могли бы быть отнести к ИРР, поскольку их деятельность ориентирована преимущественно на развитие регионов, также как и управление привязано к конкретной территории. Тем не менее, остановимся на данной классификации, так как в ее основу заложен универсальный «учредительный принцип».

По понятным причинам наибольшее распространение в России получили ФИР. Существует целый ряд сформировавшихся ФИР, к наиболее крупным из которых можно отнести Фонд развития инновационного центра «Сколково», Инвестиционный фонд Российской Федерации, АО «Роснано», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Внешэкономбанк» и др. Замыкающим звеном в классификации рис.1 выступают РКР и РИФ, которые с самого начала несли в себе элемент региональной инициативы.

3. Ретроспектива создания и функционирования РКР и РИФ: прогрессивные начинания и банкротства

История создания РКР уходит корнями в 2005 год. Именно тогда, с момента создания «Корпорация развития Дальнего Востока», формирование ИРР в России приобрело массовый характер. Хотя указанную корпорацию нельзя назвать «чистым» региональным институтом развития, ибо ее учредителем в отличие от большинства создаваемых РКР является не субъект РФ, а Правительство РФ, именно она может считаться отправной точкой процесса создания корпораций развития в российских регионах.

Несмотря на то, что РКР должны выступать в качестве драйверов региональных стартапов, эта миссия ими с большим трудом реализуется в российских регионах. Например, одним из первых примеров неудачного опыта организации РКР является пример ОАО «Корпорация развития Восточной Якутии», созданная в 2008 году Министерством имущественных отношений Республики Саха (Якутия) (25,1%) совместно с «Южно-Верхоянской горнодобывающей компанией» (74,9%). Создание данной корпорации преследовало вполне конкретную цель, связанную с реализацией инвестиционного проекта «Комплексное развитие Томпонского горнопромышленного района». Однако осуществить намеченные планы не получилось и в 2011 году «Корпорация развития Восточной Якутии» прекратила свою существование.

Другим провальным примером служит РКР «Корпорация развития Республики Бурятия», которая была создана в 2013 году региональными властями для обеспечения благоприятных условий ведения бизнеса и привлечения инвестиций в регион. При создании данной РКР планировалось, что старт ее инвестиционной деятельности начнется с продажи трех объектов недвижимости, принадлежащих Республики Бурятии, с целью создания гостиничной инфраструктуры. Вырученные от продажи деньги планировалось направить на создание и развитие инфраструктуры региона. В результате из трех объектов был продан только один, а вырученных средств оказалось недостаточно для воплощения задуманных планов. Позже аудиторами Счетной палаты Республики было установлено, что за 2,5 года функционирования «Корпорации развития Республики Бурятия» не было получено ни одного значимого результата, а все расходы организации преимущественно были связаны с содержанием ее имущества, в связи с чем в январе 2016 года было принято решение о ликвидации данной РКР.

Еще один хрестоматийный пример неудачной деятельности РКР дает основанная в 2012 г. «Корпорация развития Республики Татарстан», которая должна была заниматься реализацией значимого для города инвестиционного проекта – «Смарт сити Казань». В рамках этого проекта, связанного со строительством города-спутника, предполагалось создать современный деловой центр, оснащенный современной инфраструктурой и «умными» технологиями, способным предоставить городу 40 тыс. новых рабочих мест. Однако кроме подписания нескольких инвестиционных соглашений никаких реальных достижений у «Корпорации развития Республики Татарстан» зарегистрировано не было, в связи с чем в 2016 году было принято решение о ее ликвидации.

Причин рассмотренных неудач, разумеется, множество, но аналитики указывают на одну из основных, которая состоит в изначально большой информационной закрытости почти всех перечисленных РКР [6]. Отсутствие полноценного обмена информацией с внешней средой приводило к управленческим злоупотреблениям и торможению большинства региональных инициатив.

В отличие от создания множества видов институтов развития появление РИФ в России в большинстве случаев было продиктовано интересами и потребностями региональных рынков, а не обусловлено специальной федеральной инициативой. Ключевую роль в их организации играли либо органы региональной или муниципальной власти, либо коммерческие компании и их объединения. Участие управленческих федеральных структур к оказанию титульной поддержки РИФ, которые хорошо себя зарекомендовали, и делегированию на эти форумы своих представителей в качестве докладчиков. Некоторые крупные форумы зарождались немного по иному сценарию: федеральные органы власти входили в число учредителей, что позволяло им принимать активное участие в их финансировании и продвижении. Первый отечественный РИФ – Первый Уральский инвестиционный форум – прошел в 2001 г. С этого момента можно отсчитывать историю российских РИФ. Далее институт РИФ активно развивался. В 2015 г. они проводились уже в 30 субъектах РФ.

Однако почти сразу обозначилась специфическая проблема в организации РИФ: пересечение дат форумов, сходных по тематике и составу привлекаемой аудитории. Отсутствие скоординированных действий организаторов форумов в части их логистики стало отрицательно сказываться на результативности процесса заключения инвестиционных соглашений [7]. Учитывая, что успешное и регулярное проведение РИФ требует поддержки федеральных или хотя бы местных властей, финансовой помощи в виде спонсорских контрактов, координации сроков проведения и т.п., «провал» хотя бы одной из этих составляющих способен привести к «смерти» форума. Новейшая история России насчитывает достаточное число подобных региональных фиаско.

Ярким примером сворачивания РИФ служит Байкальский экономический форум (БЭФ), который впервые состоялся в 2000 г., получив поддержку от Совета Федерации ФС РФ, Министерства регионального развития РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ. Сильный импульс к развитию этого форума был получен в 2006 г., когда Президентом России было продекларировано «восточное направление» внешнеэкономической политики, однако очередному БЭФ, запланированному в 2013 г., состояться было уже не суждено. Похожая ситуация имела место с Первым Тульским экономическим форумом (ТЭФ), состоявшемся в 2006 г. благодаря стараниям областной администрации и при участии Министра экономического развития и торговли РФ Г. Грефа и полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе Г. Полтавченко. По итогам первого форума было подписано соглашений о сотрудничестве на сумму 90 млрд руб., что превышает несколько годовых бюджетов Тульской области, однако ТЭФ 2013 года уже не состоялся из-за низкой активности инвесторов. Не менее впечатляющим провалом стало начинание с Международным инвестиционным форумом (МИФ) «Югра», который стартовал в 2004 г. и с перерывом на кризисные 2008-2009 гг. прошел еще 5 раз, но по финансовым причинам уже в 2014 г. не состоялся. Несколько иной сценарий провала был характерен для Форума «Сибирский Давос», прошедшим в первый раз в 1999 г. и не свернувшимся в 2016 г. по сугубо политическим причинам.

Таким образом, столь перспективные начинания, как РИФ и РКР уже во втором десятилетии XXI начали эпопею своего банкротства, что ставит вопрос о том, насколько удачными являются эти формы ИРР применительно к России.

4. Координация и патронаж РИИ

Как только стали образовываться РКР, практически сразу появилась потребность в их объединении для совместного продвижения общих интересов ассоциированных участников. На сегодняшний день в РФ существует несколько Ассоциаций, где РКР являются активными членами.

Первая волна организации федерального патронажа над РКР была связана с деятельностью Агентства стратегических инициатив (АСИ), которым в 2011г. был разработан «Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе». Это документ стал своеобразным ориентиром по повышению инвестиционной привлекательности в регионах. Его внедрение стало одним из ключевых направлений деятельности РКР. Можно сказать, что корпорации и агентства получили административные установки по тому, как сформировать основу эффективного сотрудничества бизнеса и местных властей и увеличить в регионы поток инвестиций. Эта инициатива отнюдь не решила проблему отсутствия системного взаимодействия РИР, но стала первым шагом к бюрократизации их деятельности.

Вторая волна организации федерального патронажа над РКР связана с созданием и проведением в 2013 году в Екатеринбурге Всероссийского форума институтов развития. К этому моменту в России уже было функционировало порядка пятидесяти РИР. В процессе работы многие из них сталкивались с целым рядом схожих проблем, однако были вынуждены самостоятельно их решать. С целью обмена лучшими практиками реализации инвестиционного потенциала регионов России и налаживания взаимодействия между региональными институтами развития было принято решение провести соответствующий форум. Первоначально его организаторами выступили Корпорация развития Среднего Урала совместно с Агентством стратегических инициатив при поддержке губернатора Свердловской области. В 2014 г. Екатеринбургский форум получил федеральный статус, т.к. к его организации и проведению присоединилось Министерство регионального развития РФ. Однако упразднение данного министерства в сентябре 2014 года привело к тому, что в 2015 году форум не состоялся.

Похожие процессы имели место и в деятельности РИФ. Например, самый престижный РИФ России – Петербургский международный экономический форум (ПМЭФ). В 1997 г. он был учрежден по инициативе Совета Федерации, а после 2006 г. перешел под эгиду Правительства РФ. Создаваясь изначально как «Давосский форум в рамках СНГ», форум через пару лет трансформировался в «Русский Давос», где демонстрация инвестиционного потенциала проектов компаний постсоветского пространства сочеталась с обсуждением экономических и политических проблем на международном уровне. В 2011 г. на саммитах появилась практика проведения специальных брифингов, во время которых представители власти отвечали на вопросы слушателей. В последние годы важность и масштабность этого форума возросла, и он стал проводиться под личным патронажем В.В. Путина. Эти факторы продвижения ПМЭФ способствовали его преобразованию в формат Фонда Росконгресс. С этого момента акцент РИФ делается не на традиционный формат встреч инвесторов и производителей, а на проведение заседаний и круглых столов. Таким образом, есть основания говорить об отходе ПМЭФ от классической модели РИФ и его своеобразном вырождении как площадки для поиска инвестиций. Данное событие может восприниматься в качестве примера деградации изначально плодотворного начинания.

5. Судьба новых институтов: эффективность vs бюрократизация

Появление в России таки ИРР, как РИФ и РКР является знаковым событием. Дело в том, что во всем мире такие институты являются примерами самоактивности и самоуправления регионов, руководство которых изыскивает более содержательные и менее забюрократизированные способы запуска регионального экономического роста. Более того, опыт показывает, что институт РИФ в России получил поразительно широкое распространение по сравнению практически со всеми странами мира [2]. Данные факты позволяли надеяться, что новые ИРР станут важным и эффективным дополнением к слабо развитому в стране рынку капитала. Однако постепенно и РКР, и РИФ, изначально создававшиеся как неформальные институты, выродились в марионеточные бюрократические структуры, которые даже в лучших случаях постепенно перешли от реальных дел к бесконечным дискуссиям на абстрактные для регионов темы.

Опыт показывает, что наиболее впечатляющие результаты демонстрировали те ИРР, которые патронировались персонально высшими администраторами, например, губернаторами, лично заинтересованными в развитии своей территории. Типичным примером такого подхода является успех Калужского индустриального форума, который не просто курировался губернатором Калужской области А.Д. Артамоновым, но при необходимости использовался им для донесения до федеральных властей важных сообщений относительно проблем региона [2]. Таким образом, есть основания полагать, что роль личности в успешном функционировании ИРР ничто не может заменить.

Сегодня федеральные власти превратили РКР и РИФ из неформальных и гибких институтов в сугубо формальные и забюрократизированные предприятия. Например, федеральные представители определяют повестку дня РИФ, формат их проведения, состав участников, объем затрат, формат взаимодействия со СМИ и т.п. Роль руководства регионов и муниципалитетов, а также предпринимателей и инвесторов становится все меньше. РКР и РИФ превращаются в самодостаточные мероприятия с минимальным выходом в реальный сектор экономики.

Данные факты позволяют констатировать, что плодотворное начинание в виде создаваемых в стране РКР и РИФ постепенно «захлебнулось». В связи с этим возникает логичный вопрос: можно ли перезапустить указанные ИРР? Как добиться их эффективной работы?

6. Заключение

Подробные ответы на поставленные вопросы требуют отдельного исследования. Мы ограничимся лишь двумя принципами, которые должны стать основой деятельности РКР и РИФ.

Во-первых, необходимо обеспечить предельно широкую информационную открытость указанных ИРР. Каждый из указанных институтов должен иметь свой сайт, на котором должны быть отражены ежегодные данные о всех сторонах его работы: численности персонала, объеме и источниках затрат, реальных результатах и т.д.

Во-вторых, необходимо возложить персональную ответственность за деятельность РИФ и РКР на губернаторов. По всей видимости, в список ключевых показателей эффективности глав регионов должны быть включены параметры деятельности РИФ и РКР. В противном случае данные структуры будут отданы на откуп местной бюрократии, либо вообще выпадут из зоны пристального контроля региональной администрации.

Литература

1. Tatarkin A.I., Kotlyarova S.N. Regional Development Institutions as an Economic Growth Factors // Economy of Region. – 2013. – No. 3(35). – Pp. 18–26.

2. Балацкий Е.В. Инвестиционные форумы России как институт регионального развития // Журнал Новой экономической ассоциации. – 2013. – № 2(18). – С. 101–128.

3. Maslikhina V.Yu., Maslikhin A.V. Regional Development Institution in Russia // Mediterranean Journal of Social Sciences. – 2015. – Vol. 6, no. 3 S5. – Pp. 107–112. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s5p107.

4. Норд Д. Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS. –1993. — Т. 1, Вып. 2. — С. 69–91.

5. Гудименко Г.В., Зотов В.Б., Ибятов Ф.М. Стратегическое партнерство государства и крупного бизнеса в целях реализации значимых государственных проектов // Вестник университета (Государственный университет управления). – 2018. – № 12. – С. 23–27. DOI: 10.26425/1816-4277-2018-12-23-27.

6. Екимова Н.А. Корпорации регионального развития: хроника неудач. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://kapital-rus.ru/articles/article/korporacii_regionalnogo_razvitiya_hronika_neudach/

7. Юревич М. Временная и географическая логистика региональных инвестиционных форумов России. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://kapital-rus.ru/articles/article/vremennaya_i_geograficheskaya_logistika_regionalnyh_investicionnyh_forumov_/

Официальная ссылка на статью:

Балацкий Е.В., Екимова Н.А., Юревич М.А. Становление в России институтов регионального развития// «Муниципальная академия», №3, 2019. С.95–100.