В настоящее время усиливается интерес регулирующих органов страны к вопросам функционирования и развития госсектора. Наиболее болезненным сегментом отечественного госсектора с полным основанием можно считать его промышленную часть. К настоящему моменту можно констатировать полное отсутствие как стратегии, так и тактики реформирования данного элемента российской экономики. Более того, можно смело утверждать, что до сих пор не существует и самой системы управления госсектором, хотя многие элементы этой системы провозглашены в различных нормативных документах.

Однако даже такой вопрос, как управление госсектором по сути является вторичным. Прежде всего, необходимо четко очертить границы самого явления и "снять" соответствующую информацию о нем. Только после этого можно будет делать хоть какие-то выводы о его особенностях и о том, что же с ним надо делать. К настоящему моменту работа по сбору статистических данных о госсекторе уже ведется. Однако следует заметить, что собираемая информация имеет определенные недостатки. В частности, информационные массивы по госсектору собираются по зауженному кругу: из рассмотрения выпали дочерние компании, основная (материнская) компания которых принадлежит к госсектору. В этой связи все имеющиеся оценки о масштабе госсектора являются априори заниженными.

Тем не менее, даже имеющиеся на сегодняшний день неполные данные все же позволяют нарисовать общую картину процесса и уяснить основные проблемы в развитии российского госсектора. Рассмотрим их более предметно.

Масштабы госсектора в российской промышленности

Имеющиеся данные о масштабах госсектора в отраслях промышленности сгруппированы в табл.1 и позволяют сделать ряд важных выводов.

Таблица 1. Относительные масштабы госсектора в промышленности России в 2000 г., в %

Прежде всего, одного частного показателя для оценки масштаба такого явления как госсектор явно недостаточно. По разным долевым показателям масштаб отрасли может очень сильно колебаться. Так, например, по показателю занятости удельный вес госсектора в лесной промышленности более чем в 2 раза больше, нежели по показателю выпуска, а в топливной промышленности – в 3,5 раза. В пищевой промышленности доля основных фондов почти в 2 раза больше, чем доля выпуска, а в фарфоро–фаянсовой – в 4,4 раза. В цветной металлургии доля основных фондов госсектора на 11,6% пункта выше соответствующего показателя выпуска. Все это говорит о необходимости использования в аналитической практике некоего интегрального показателя относительного масштаба госсектора. В качестве последнего можно использовать усредненную величину трех "первичных" показателей (табл.1). Подобный подход активно используется в зарубежной практике анализа развития госсектора и, на наш взгляд, может быть успешно адаптирован к российской системе статистической отчетности.

Сопоставление интегрального показателя относительного масштаба госсектора отраслей российской промышленности позволяет сгруппировать их в три кластера. Первый из них включает отрасли с высокой долей госсектора (более 1/3), а именно: полиграфическую и микробиологическую промышленность. Второй кластер состоит из отраслей с умеренным масштабом участия госсектора (более 10%, но не более 1/3): машиностроение, цветная металлургия, медицинская, мукомольная и химическая промышленность. Остальные 8 отраслей попадают в третий кластер отраслей с низкой долей госсектора (менее 10%).

Однако уже на данном этапе видны некоторые важные несообразности в структурном рассредоточении госсектора отечественной промышленности. Так, если высокая доля госсектора в микробиологической промышленности в значительной степени оправдана и объяснима, то его доминирование в полиграфической индустрии выглядит как явный нонсенс. Чрезмерной представляется и концентрация "сил" госсектора в пищевой промышленности. Для сравнения укажем, что во Франции в 80-е годы доля занятых госсектора в пищевой промышленности составляла всего лишь 1,9–2,0% против 9,3% в России в 2000 г. (табл.1).

Между тем имеет место и обратный структурный перекос. Так, степень участия госсектора в электроэнергетике представляется явно недостаточной. Данная отрасль является традиционной нишей госсектора практически во всех странах мира. К примеру, в середине 80-х годов в Австрии, Великобритании, Франции, Австралии, Швейцарии и Канаде более 3/4 всех активов электроэнергетики находились в руках государства. Во Франции на протяжении 80-х годов доля госсектора в общей численности занятости данной отрасли колебалась в районе 78,5–80,0% против 10,4% в России по состоянию на 2000 г.

Таким образом, можно констатировать, что сегодняшняя отраслевая структура промышленного госсектора России далека от оптимальной. Данный результат является прямым следствием допущенных ошибок на стадии выбора направлений приватизации российской экономики. В связи с этим необходим срочный пересмотр некоторых парадигм реформирования отечественной индустрии для устранения наметившихся структурных несоответствий.

Что же касается общей направленности процесса "размывания" промышленного госсектора, то здесь, пожалуй, тоже наметился определенный масштабный перекос. На наш взгляд, вклад госсектора в общие объемы промышленного производства уже опустился ниже своей естественной отметки. Например, во Франции в конце 80-х годов доля госсектора в совокупном промышленном выпуске составляла 17,2% против сегодняшних 10,1% в России. Конечно, французская модель госсектора не может служить в качестве безусловного ориентира для России. Тем не менее, учитывая масштабы российской экономики и традиции в формировании мощного госсектора, было бы желательно за счет осуществления правильного структурного маневра немного "выправить" сложившееся положение в сторону усиления роли государственных предприятий в промышленности.

Таблица 2. Относительные масштабы госсектора в экономике европейских стран (по состоянию на 1 января 1989 г.), в %

Следует отметить, что в соответствии с мировым опытом госсектор, вообще говоря, тяготеет к "тяжелым" отраслям экономики (тяжелая промышленность, транспорт и т.п.); в более "легких" отраслях его влияние менее заметно. Однако и усредненные оценки доли госсектора показывают, что его роль в экономике большинства стран мира весьма ощутима. Из табл.2 видно, что доля госсектора в национальном выпуске европейских стран колеблется в основном в пределах 10–20%; за исключением островных (Дания, Великобритания) и карликовых (Люксембург, Бельгия) государств, совершенно несопоставимых с экономикой России, данный показатель нигде не падает ниже 10–процентной отметки. На наш взгляд, указанный интервал может служить в качестве приблизительного ориентира допустимой зоны масштабов реструктуризации отечественного хозяйства.

Эффективность промышленного госсектора России

Для более глубокого понимания положения дел, сложившегося в промышленном госсекторе России, необходимо провести анализ его эффективности. Данные табл.1 позволяют рассчитать показатели относительной производительности труда и фондоотдачи государственного и негосударственного секторов промышленности (под относительным показателем эффективности понимается показатель эффективности соответствующего сектора, деленный на среднеотраслевой показатель эффективности и выраженный в процентах). Результаты расчетов по отраслям промышленности приведены в табл.3 и позволяют сделать ряд важных выводов.

Таблица 3. Относительные показатели эффективности государственного и негосударственного секторов России в промышленности в 2000 г., в %

Прежде всего, можно смело утверждать, что по экономической эффективности госсектор во всех отраслях промышленности уступает негосударственному сектору. Только в полиграфической промышленности производительность труда государственного сектора оказалась выше, чем негосударственного. Аналогичным образом в электроэнергетике была выше фондоотдача. За исключением этих двух "всплесков" эффективности по всем остальным позициям госсектор убедительно продемонстрировал свою неспособность к полноценной конкурентной борьбе с негосударственным сектором. Иными словами, негативная закономерность очевидна: такие важнейшие макрофакторы, как труд и капитал, на предприятиях госсектора используются гораздо хуже, чем в негосударственных хозяйственных структурах. Это фактически означает, что в настоящее время госсектор России представляет собой источник довольно бездарного расходования народнохозяйственных ресурсов.

Учитывая, что при сравнении производительности труда и фондоотдачи двух секторов могут наблюдаться разнонаправленные эффекты, здесь также целесообразно перейти к некоему интегральному показателю эффективности, который для каждого сектора определяется как средняя соответствующих частных показателей эффективности (табл.3). Подобное усреднение привело к тому, что имевшееся преимущество госсектора полиграфической промышленности в части производительности труда полностью подавляется негативным соотношением в фондоотдаче и в итоге госсектор данной отрасли оказывается в качестве аутсайдера.

Сопоставление интегрального показателя эффективности двух секторов отраслей российской промышленности позволяет сгруппировать их в три кластера. Первый из них включает отрасли с высокой эффективностью госсектора (выше 100%), среди которых оказывается только электроэнергетика. Второй кластер состоит из отраслей с умеренной эффективностью госсектора (выше 90% и ниже 100%): полиграфическая промышленность и машиностроение. В третий кластер входят все прочие 12 отраслей–аутсайдеров (ниже 90%).

В настоящее время "право на существование" по критерию интегрального показателя эффективности отстоял госсектор только трех отраслей – первого и второго кластера. С определенной натяжкой к ним можно приплюсовать микробиологическую и легкую промышленность. Продолжение деятельности остальной части госсектора, состоящей из 10 отраслей, оправдывается только социальными императивами. Особые опасения вызывает госсектор стекольной и фарфоро–фаянсовой промышленности, интегральная эффективность которого почти в 3,5 раза ниже, чем в негосударственном секторе. На наш взгляд, при таком дисбалансе в эффективности госсектор данной отрасли активно "претендует" на полную ликвидацию.

Таким образом, генеральный вывод, который может быть сделан на основе проведенного анализа, состоит в том, что госсектор российской промышленности неэффективен и, следовательно, совершенно неконкурентоспособен по сравнению с негосударственными хозяйственными структурами.

Однако выявленное положение дел не является типичным и, следовательно, ни в коей мере не может восприниматься как нормальное явление. Например, многие предприятия госсектора Швеции принадлежат к наиболее эффективным в своей отрасли. Более того, ряд предприятий госсектора Швеции в 2000 г. провел крупномасштабные преобразования, которые, как ожидается, в ближайшее время позволят им еще больше укрепить свою конкурентоспособность.

Таблица 4. Рентабельность собственного капитала госсектора Швеции по видам деятельности, %.

Для сравнения в табл.4 приведены данные о рентабельности групп предприятий госсектора Швеции по некоторым видам деятельности. Данные цифры хорошо иллюстрируют возможности безубыточного функционирования госсектора. Практически по всем направлениям деятельности (за исключением финансового сектора) госсектор Швеции улучшил свои финансовые позиции. Даже традиционно убыточный госсектор транспорта всего лишь за год резко сократил уровень своей убыточности. Госсектор добывающей промышленности вообще переломил имевшуюся негативную тенденцию и из убыточного в 1999 г. превратился в умеренно прибыльный в 2000 г.

Таблица 5. Относительная производительность труда государственного и негосударственного секторов экономики европейских стран (по состоянию на 1 января 1989 г.), в %

Расчеты, проведенные на основе табл.2, подтверждают данный тезис о высоком эффективностном рейтинге госсектора (табл.5). Так, практически во всех европейских странах (за исключением таких малых государств, как Люксембург и Бельгия) относительная производительность труда государственного сектора выше, чем негосударственного. Данные результаты полностью переворачивают традиционное представление о госсекторе как о неэффективном сегменте национальной экономики. Наоборот, в соответствии с данными табл.5 госсектор помимо всего прочего выполняет функцию генератора прогрессивных методов и форм хозяйствования.

Таким образом, с точки зрения экономической эффективности Россия идет в разрез с общемировыми тенденциями развития госсектора. Основной причиной сложившегося положения дел, на наш взгляд, является практически полное отсутствие системы управления отечественным госсектором. Данный вопрос достоин самостоятельного анализа.

«Моноструктурность» промышленного госсектора России

Практически во всех странах мира госсектор представляет собой весьма неоднородное производственное образование. Данный факт, пожалуй, в наиболее ясной и прозрачной форме выражен в официальной идеологии Правительства Швеции, которое все предприятия госсектора подразделяет на две группы:

– предприятия, работающие в условиях рынка;

– предприятия, выражающие специфические интересы общества (иначе, предприятия с интересами государства).

Предприятия первой группы представляют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на высокие экономические результаты. Предприятия второй группы обременены некими дополнительными общественными целями и задачами, которые реализуются в ущерб экономической эффективности.

Данное структурное деление предприятий госсектора на две группы позволяет вскрыть специфику нынешнего этапа развития отечественного госсектора, а именно: государственное предпринимательство как таковое в России отсутствует и практически весь промышленный госсектор состоит из предприятий с государственными интересами. Понятно, что при такой "моноструктурности" госсектор принципиально не может быть высокоэффективным.

Выявленная однобокость госсектора российской промышленности является логическим следствием первоначальной стадии его формирования, в связи с чем можно говорить, что и сам госсектор находится в зародышевом состоянии.

На наш взгляд, для кардинального улучшения ситуации необходимо еще на стадии разработки политики развития госсектора предусмотреть два относительно самостоятельных блока: политику в отношении предприятий госсектора, действующих в рыночных условиях, и политику в отношении предприятий госсектора с общественными интересами. В настоящее время второй блок в России еще не оформился и находится в стадии становления, второй же блок вообще отсутствует. Между тем разработка последнего является необходимым условием повышения эффективности всего госсектора промышленного комплекса страны.

С чего в данном случае следует начать?

Основой политики по сбалансированному развитию двух групп предприятий госсектора должно стать, на наш взгляд, адекватное статистическое обеспечение. Для построения системы статистического учета и контроля указанных категорий предприятий можно воспользоваться позитивным опытом Швеции, где внедрена дифференцированная система их учета. Так, для предприятий, работающих в рыночных условиях, действует "усеченная" система статистических показателей, ориентированная на оценку рентабельности предприятия, его финансовой эффективности. Для предприятий с общественными интересами действует более комплексная система статистических показателей, которая помимо чисто финансовых включает показатели, позволяющие оценить степень достижения стоящих перед предприятием целей.

Формирование в России подобной системы статистического обеспечения политики развития госсектора, на наш взгляд, повысит ясность как самих целей и задач госсектора, так и степени их выполнения.

Направления совершенствования системы управления госсектором

В настоящее время большинство государственных предприятий оказались буквально брошенными на произвол судьбы. Отсутствие квалифицированных менеджеров и давление многочисленных административных норм сковывает внутренние резервы предприятий российского госсектора. Когда же речь идет об управлении госсектором и повышении его эффективности, то довольно редко говорят о конкретных инструментах и механизмах.

Между тем зарубежный опыт дает некоторую полезную информацию по этому вопросу. Рассмотрим некоторые "нетрадиционные" резервы нынешней российской системы управления госсектором, опираясь на позитивный опыт Швеции, являющейся, как известно, одним из мировых лидеров в деле построения эффективного госсектора экономики.

1. Прежде всего, в России целесообразно внедрить в практику институт правлений предприятий госсектора. Речь идет о том, что высшим органом, определяющим цели, задачи и общую стратегию каждого конкретного предприятия госсектора, является его правление. Данный вопрос требует довольно серьезного нормативно-правового обеспечения.

В частности, следует определить критерии для вхождения физических лиц в состав правления. Как правило, это общая высокая компетентность, предполагающая: знание текущей деятельности предприятия; знание особенностей данного вида бизнеса и отрасли; глубокие знания финансовых вопросов и т.д. Данный момент хотя бы частично предотвратит возможность вхождения в состав правлений лиц с низким профессионально-квалификационным цензом.

Далее следует определить численность входящих в правления лиц. Так, например, в Швеции в 2000 г. размер правлений госсектора колебался в диапазоне 3–14 человек; в среднем их численность составляла 7,6 чел. В России также следует ввести минимальное и максимальное число членов правления для предотвращения кадровых злоупотреблений. Параллельно необходимо разработать критерии по определению размера правления в зависимости от размера подопечного ему предприятия.

Одновременно необходимо определить состав правлений. Например, в Швеции в их состав обязательно входит один представитель канцелярии Правительства (кстати, один и тот же человек канцелярии может входить в состав нескольких правлений); остальные члены правления, как правило, являются представителями деловых кругов. В России, по-видимому, такая система не пройдет. Число представителей Правительства должно быть больше и обеспечивать перевес над представителями бизнеса. При этом желательно, чтобы это были сотрудники разных министерств и ведомств, курирующих соответствующую отрасль экономики. Здесь же необходимо предусмотреть регламентирующую процедуру по выбору и утверждению председателя правления.

Последним звеном в описанной системе должно стать определение системы номинаций членов правления. Здесь необходимо определить, какие структуры участвуют в выдвижении своих представителей и какие структуры участвуют в утверждении окончательного списка, а также механизм взаимодействия данных структур. Подобные нормы должны быть подкреплены разработкой форм и образцов документов, необходимых для номинации лиц в члены правления.

2. Важным резервом в управлении госсектором является оптимизация механизма взаимодействия между правлением предприятия и назначаемым им исполнительным директором. Здесь также необходимо дополнять существующую правовую систему новыми нормативными документами.

Основной идеей данного нововведения является разделение стратегических и оперативных полномочий по управлению госсектора. Так, например, в Швеции в соответствии с Законом об акционерных компаниях ответственность между правлением и исполнительным директором распределяется таким образом, что последний осуществляет и ведет текущее оперативное управление компанией в соответствии с основными направлениями и указаниями, подготовленными правлением. Аналогичная система должна быть внедрена и в России.

Следуя позитивному опыту Швеции, целесообразно возложить на правление предприятия функции по ведению переговоров, найму и увольнению исполнительного директора. При этом необходимо регламентировать два вопроса: квалификацию и оплату труда исполнительного директора.

Для решения вопросов первой группы следует определить профессионально-квалификационные критерии, которым должен соответствовать исполнительный директор. Разумеется, последний должен выбираться из среды менеджеров частного бизнеса. Для решения вопросов второй группы следует разработать принципы оплаты труда руководства предприятий госсектора. Например, в Швеции в этой области действуют два взаимодополняющих принципа. Первый из них требует, чтобы зарплата и другие привилегии руководства предприятия госсектора были конкурентоспособными; второй принцип, наоборот, жестко ограничивает зарплату сверху: по заработкам руководства предприятие госсектора не должно быть лидером в своей отрасли по сравнению с аналогичными предприятиями частного сектора. Для России данные принципы являются слишком общими и нуждаются в конструктивной конкретизации.

3. При управлении предприятиями госсектора следует в полной мере задействовать принцип минимизации диапазона направлений их деятельности. В данном случае речь идет о том, что многие предприятия госсектора со временем склонны расширять свою деятельность за пределы оговоренных базовых направлений. Это может губительно сказаться на достижении основной цели. Сказанное особенно актуально для предприятий госсектора с общественными целями.

В связи с этим одним из руководящих принципов управления предприятиями госсектора указанной группы должна стать минимизации их диверсификации. Именно такой принцип активно проводился Правительством Швеции в 1999-2000 гг. Так, например, Шведские Железные Дороги ликвидировали такие непрофильные виды своей деятельности, как ресторанное обслуживание и паромные перевозки. Фирма "Telia" расширила свою основную деятельность, перенеся побочные виды в специально созданное для этого самостоятельное предприятие. Фирма "Vattenfall" ограничивала даже свою географическую диверсификацию, ликвидируя свои филиалы за пределами Европы.

На наш взгляд, подобная концентрация усилий на основных направлениях деятельности предприятий госсектора позволит в значительной мере упорядочить весь процесс управления госсектором в масштабе страны и будет препятствовать распылению государственных ресурсов.

4. Еще одним рычагом оптимизации деятельности госсектора является аренда и передача предприятия в доверительное управление. На сегодняшний день многие российские госпредприятия не могут управиться со своими фондами. В этой связи было бы вполне разумно передавать часть их имущества в аренду частным хозяйственным структурам. Это позволило бы сбросить имеющийся фондовый и кадровый балласт и получать устойчивый доход в виде арендной платы. Если же госпредприятие является фатальным банкротом, но по каким-либо "высшим" причинам закрывать его нежелательно, то можно временно передать его в частные руки. Условия такой передачи могут гарантировать государству сохранение основного вида деятельности предприятия и определенной части персонала с последующим ежегодным доходом в зависимости от успехов нового руководства.

Предложенные выше механизмы регулирования деятельности госсектора являются довольно простыми и вместе с тем довольно действенными. По крайней мере, они позволяют надеяться, что при их внедрении масштабы и структура госсектора станут более сбалансированными, а его эффективность – выше. Разумеется, всегда есть вероятность, что вполне разумные нормы, дающие положительный результат в других странах, в России не приживутся. Однако в дальнейшем имеющиеся экономические механизмы можно будет скорректировать и усовершенствовать, а это лучше, чем не иметь вообще никаких механизмов, что характерно для сегодняшнего российского госсектора.

Официальная ссылка на статью:

Балацкий Е.В. Особенности государственного сектора промышленности// «Экономист», №6, 2002. С. 3–8.