Одной из стратегических задач государства в области национального рынка труда является его защита от экспансии со стороны иностранной рабочей силы. Для эффективного решения этой задачи страны–реципиенты реализуют государственную политику, включающую широкий арсенал иммиграционных "правил игры".

Общеэкономическое регулирование

Общеэкономическое регулирование трудовой иммиграции направлено на создание и использование экономических условий, способствующих снижению интенсивности потока иностранной рабочей силы.

В подавляющем большинстве стран сложилась система государственных учреждений, в функции которых входит упорядочение приезда, деятельности и отъезда иностранной рабочей силы. В Саудовской Аравии, например, занятость гражданских лиц в государственном секторе экономики находится в юрисдикции гражданского бюро услуг, в частном секторе – в ведении специального отдела Министерства труда. При Министерстве внутренних дел действует бюро по найму рабочей силы. При ряде зарубежных представительств Кувейта работают специальные отделы, занимающиеся рекрутированием рабочей силы. Правовое положение иностранных рабочих, помимо законодательных актов, определяется и многочисленными другими правовыми источниками – административными распоряжениями, циркулярами, внутренними письмами и др. Последние ограничивают права иностранных рабочих или увязывают их реализацию с выполнением тех или иных дополнительных условий.

Как правило, используются следующие три макроподхода.

Общее регулирование конъюнктуры, включающее меры по "принудительному" снижению темпов экономического роста. Однако такие целенаправленные действия применяются редко и в ограниченных масштабах, что обусловлено в основном социально–политическими причинами. Вместе с тем стихийное возникновение ситуаций, замедляющих темпы роста, используется правительствами зарубежных стран для регулирования трудовой иммиграции. Так, снижение в 80-е годы цен на жидкие углеводороды в результате изменения конъюнктуры на мировом рынке нефти ослабило финансовые позиции стран Персидского залива и привело к "зажиму" трудовой иммиграции в эти регионы. В частности, в Омане уже в 1987 г. выезд иностранцев превысил их въезд.

Структурная политика. Помимо традиционных (фискальных, кредитных) методов структурного регулирования экономической конъюнктуры используются дополнительные меры:

– отказ от осуществления некоторых трудоемких хозяйственных проектов. Так, разбухание непроизводственной сферы в Кувейте значительно стимулировало иммиграционные процессы, в связи с чем правящие круги проводили политику "сдержанного" развития этого сектора. В 1975 г. отменено и строительство металлургического комплекса в целях предотвращения приезда чрезмерного числа иностранных рабочих. По той же причине Кувейт официально отказался от выполнения плана 1981–1985 гг.;

– приоритетное финансирование трудосберегающих отраслей. При разработке бюджетной политики учитываются иммиграционные интересы страны;

– разрыв нецелесообразных экономических связей. При этом практикуются действия, предполагающие не только сдерживание въезда нежелательных групп мигрантов, но и одновременное стимулирование притока определенных профессиональных контингентов. Например, в целях получения односторонней выгоды научные и коммерческие круги США и Германии целенаправленно ограничивают деловые связи с Российской академией наук по тем направлениям, где они имеют явное преимущество, способствуя одновременно их расширению в областях, где российские ученые располагают значительными научными заделами. Этот подход в отличие от предыдущих может реализовываться низовыми звеньями народного хозяйства.

Форсированная подготовка национальных кадров в целях решения проблемы количественной и качественной сбалансированности рынка труда за счет собственных трудовых ресурсов. Эта деятельность осуществляется по следующим направлениям:

– форсирование становления национальной системы образования путем дополнительного выделения финансовых ресурсов, интенсивного строительства учебных заведений, модернизации образовательных структур;

– направление на обучение за границу национальных кадров для подготовки работников особо дефицитных профессий и специалистов высшего класса. Масштабы подобной межстрановой "перекачки" образования могут быть весьма значительны. Так, в середине 80-х годов численность студентов из Саудовской Аравии за рубежом составляла 7,7 тыс. человек;

– подключение к подготовке национальных кадров местных и иностранных предпринимателей. Трудовое законодательство Саудовской Аравии, например, обязует все предприятия с числом занятых более 100 человек давать техническое образование своим сотрудникам в соответствии с разработанной Министерством труда программой (процесс подготовки кадров охватывает 5% общего числа работников). В Австралии местные работодатели, нанимающие иностранцев, обязаны автоматически ввести курсы подготовки местных специалистов по данной профессии, которые займут места иностранных работников по истечении срока их контрактов;

– международное сотрудничество. При трудоустройстве иностранных граждан многие страны на уровне межправительственных соглашений закладывают принцип замещения работников-мигрантов. Так, в Индии на совместных с нашей страной объектах приехавшие специалисты постепенно передали свои функции местным рабочим и инженерам, многие их которых (свыше 100 тыс. человек) были обучены в ходе строительства. Аналогичную схему привлечения иностранных специалистов и постепенной их замены местными кадрами, прошедшими обучение под руководством иностранных инструкторов, индийское правительство использовало и при создании промышленных и инфраструктурных объектов с участием США, Великобритании, Германии и ряда других промышленно развитых стран;

– укрепление внутреннего статуса национальной системы образования. Проводя в жизнь этот принцип, некоторые страны–реципиенты резервируют рабочие места, которые могут занимать только лица, получившие местное специальное образование.

Рассмотренные методы общеэкономического регулирования трудовой иммиграции направлены в основном на развитие национальной экономики и собственного кадрового потенциала. По отношению к трудящимся–мигрантам ограничения носят косвенный и относительно мягкий характер.

Формы иммиграционных рестрикций

Помимо общеэкономических рычагов страны–импортеры рабочей силы используют и более жесткие меры. К ним относятся, как правило, законодательно оформленные нормы, применяющиеся к трудящимся–иммигрантам и носящие ярко выраженный рестриктивный характер. Основные направления иммиграционных рестрикций следующие.

Эластичные квоты. В некоторых странах размер квот на въезд иностранных работников зависит от состояния национального рынка труда и может оперативно корректироваться. Гибкая корректировка используется, например, в Германии. Так, межгосударственное соглашение между Венгрией и Германией о трудовой эмиграции по межфирменным контрактам предусматривает принцип эластичных квот, в соответствии с которым при уменьшении (росте) уровня безработицы на 1% происходит автоматическое сокращение (увеличение) квоты на 5%.

Сдерживание "маятниковой" миграции. Будучи естественным явлением для многих стран "маятниковая" миграция подпадает, как правило, под определенные ограничения. Жители Чехии и Словакии, например, могут совершать ежедневные поездки на работу в приграничные зоны Германии и Австрии и наниматься в этих странах в соответствии с местными правилами и законами. При этом, однако, при их трудоустройстве в Баварском приграничье местные управления по труду требуют соблюдения двух условий: эти лица должны проживать не далее 50 км от границы с Германией и ежедневно возвращаться домой.

Ограничение "цепной реакции" при трудовой иммиграции. Страны–импортеры рабочей силы предпочитают иметь дело с мигрантами, приезжающими без семьи. С одной стороны, это позволяет не обострять жилищную проблему, а с другой – гарантирует возвращение иностранных работников на родину. Государственная политика в этой области осуществляется по двум каналам.

– Ограничения на проживание. Для пребывания семьи мигранта в стране требуется выполнение следующих условий:

определенная продолжительность времени пребывания и стажа работы (в Германии и Франции – не менее 1 года; в Швейцарии соответствующее разрешение не выдается сезонным рабочим и лицам, проходящим обучение; в Нидерландах глава семьи, проживший в стране 1 год, должен иметь гарантию работы на следующий год);

наличие постоянного источника заработка (постоянной работы), достаточного для содержания семьи (Германия, Франция);

соответствие условий проживания определенным требованиям (Германия, Франция; в Нидерландах в ряде случаев предусмотрена процедура документального подтверждения адекватности жилищных условий);

соблюдение установленной возрастной границы для детей (в Германии – 16 лет, Франции – 18, Великобритании – 19, Нидерландах и США – 21 год);

наличие минимального супружеского "стажа” (в Германии не менее 1 года);

проживание членов семьи в одном месте (Швейцария);

обеспечение хорошего ухода за детьми (Швейцария).

Эти ограничения приводят к тому, что в странах ЕС состоящие в браке неквалифицированные рабочие проживают одни, но имеют право раз в год съездить в отпуск или вызвать к себе семью. В нефтедобывающих странах Ближнего и Среднего Востока подобные льготы не предусмотрены. Что касается иностранных дипломированных специалистов, то в странах ЕС и нефтедобывающих государствах они, как правило, имеют право приезжать вместе с семьями.

– Ограничения на трудоустройство. Типичным примером является практика США, где члены семьи работающего мигранта могут находиться на территории страны, но без права работать по найму. Исключения крайне редки. Для многих других категорий иностранных граждан, проживающих в США, действуют аналогичные правила. Так, обучающиеся здесь иностранные студенты должны предварительно представить документальные доказательства достаточной для учебы финансовой обеспеченности, исключающую необходимость работать по найму (в качестве таких доказательств могут быть счет в банке, гарантийное письмо американского спонсора и пр.).

Ограничение иностранного влияния, включающее рестрикции в отношении инвесторов, менеджеров и высококвалифицированных работников.

– Для получения иностранным предпринимателем права на открытие своего бизнеса в Австралии, например, требуется наличие достаточно крупной суммы (минимум 500 тыс. долл.), которая варьируется в зависимости от места расположения офиса и возраста заявителя. Кроме того, привлечение в страну бизнесменов подчиняется общему принципу – они не должны составлять конкуренции австралийским предпринимателям. В связи с этим предпочтение отдается тем, кто ввозит технологии, не разрабатывавшиеся ранее в стране.

В США для получения иностранным инвестором визы дополнительно необходимо, чтобы со страной его проживания имелось соглашение о капиталовложениях. Предполагается также активная деятельность предпринимателя, требующая непосредственного руководства, а не пассивных инвестиций. В Саудовской Аравии иностранцы не допускаются к наиболее прибыльным сферам деятельности – торговле и производству пищевых продуктов. Кроме того, в странах Персидского залива им, как правило, запрещено владеть более чем 49% акций (капитала) любой компании, действующей на территории этих государств.

– При трудоустройстве ведущих менеджеров крупных зарубежных компаний в Австралии от руководства фирмы требуются документы, удостоверяющие, что она выступает в качестве спонсора для своих служащих и что условия работы ее сотрудников будут соответствовать требованиям австралийского трудового законодательства. Компания должна также представить доказательства, что она «действует как реальное производство, а не существует лишь на бумаге» и что «въезд ее сотрудника принесет пользу Австралии».

Коммерсантам, заключающим контракты в США, американская виза выдается лишь в том случае, когда ходатайствующий является гражданином страны, имеющей торговые соглашения с США. Если же иностранный менеджер предполагает работать на американскую компанию, то ее деятельность более чем на 50% должна заключаться в торговле со страной, откуда он прибывает. В ряде государств, например, в Индонезии, принимаются меры, направленные на то, чтобы национальные кадры смогли со временем занять ведущие позиции в управленческой структуре компаний с участием иностранного капитала.

– Ограничения разного рода предусмотрены и для командируемых из-за границы специалистов.

Для служебного перевода работника в совместные предприятия в США необходимо соблюдение одного из следующих условий: американская компания должна располагать как минимум тремя филиалами, дочерними предприятиями или отделениями, ежегодно осуществлять смешанные операции по продаже на сумму не менее 25 млн. долл., иметь не менее 1 тыс. сотрудников, работающих в США.

В Австралии временно работающие иностранные специалисты по истечении срока контрактов должны быть заменены австралийскими гражданами, получившими соответствующую квалификацию. В Катаре вступивший в силу в 1984 г. рестриктивный закон применительно к лицам свободных профессий предусматривает, что консультанты, архитекторы, адвокаты и врачи, имеющие иностранных ассистентов, должны принять на работу такое же число ассистентов из числа коренных жителей.

Во многих странах дополнительные барьеры для проникновения мигрантов создают профсоюзы. В Австралии, например, они являются главной силой, выступающей за сокращение притока квалифицированных рабочих из-за рубежа.

Социальный мониторинг и тотальное документирование. В целях предотвращения злоупотреблений в сфере трудовой иммиграции правительства многих стран создают систему гарантий от правонарушений, в которой можно выделить следующие направления.

– Доказательство потребности в иностранной рабочей силе. Подтверждением отсутствия претендентов на рабочее место, которое предлагается иностранцу, в США служит объявление о вакансии, публикуемое в течение трех дней в газете или в одном из номеров соответствующего профессионального журнала. В нем должны содержаться сведения о характере и времени предлагаемой работы, квалификации и обязанностях приглашаемого работника, оплате, а также номер телефона, адрес и название компании-работодателя. Оригиналы газетных страниц или журнал с таким объявлением следует предоставить в Службу иммиграции и натурализации. Эти же сведения должна содержать просьба работодателя относительно выдачи удостоверения о временном трудоустройстве.

– Доказательство возможности найма иностранных работников и временного характера трудоустройства. В США работодатель должен документально подтвердить возможность оплатить работу, предлагаемую иностранцу. Таким документом может быть, например, годовой отчет, свидетельствующий о финансовом положении фирмы. Кроме того, при трудоустройстве в США следует представить в консульство документы, служащие доказательством того, что по завершении работы заявитель покинет страну (например, подтверждающие экономические и родственные связи на родине).

– Введение денежных залогов и ведомственных проверок. В 1980 г. в Саудовской Аравии вступило в силу правило, обязывающее местные строительные компании помещать часть средств, заработанных иностранными работниками, на специальные банковские счета и иметь банковские сертификаты, подтверждающие, что компании используют всех рабочих, приглашенных из-за рубежа. Это правило введено с целью предотвращения широко распространенной практики "перепродажи" ввезенной рабочей силы одним спонсором другому.

В целях контроля за законностью пребывания иностранных граждан в Саудовской Аравии ряду министерств и ведомств предоставлены широкие административные полномочия. На них возложены также обязанности по осуществлению инспекционных рейдов.

Дискриминационные меры

Защищая национальный рынок труда, некоторые государства не останавливаются и перед дискриминационными мерами. Например, политика стран Ближнего и Среднего Востока по отношению к иностранной рабочей силе включает нетрадиционные нормы: мигранты не могут владеть недвижимостью; иностранным рабочим запрещено создавать профессиональные организации, они лишены права на забастовку; иностранцам, не имеющим особого разрешения, запрещена служба в государственных и муниципальных учреждениях; документы мигранта хранятся у местного предпринимателя, к которому он нанимается на работу.

Ряд государств использует и другие подходы. Правительства стран ЕС, например, нередко принимают меры по насильственному выселению рабочих, принимавших участие в несанкционированных забастовках и манифестациях, а также лиц, длительное время остававшихся без работы в период ухудшения экономической конъюнктуры. В Австралии в качестве метода устранения нелегальных мигрантов используется резкое сокращение их доступа к фондам социального вспомоществования.

* * *

В заключение отметим, что проблемы, связанные с внешней трудовой миграцией, становятся актуальными и для России. Отсутствие четкого регулирования притока и оттока рабочей силы обусловило стихийный характер ее интеграции в международный рынок труда, что привело к серьезным негативным последствиям.

Хотя использование зарубежного опыта требует, как правило, больших усилий по его адаптации, вопросы трудовой иммиграции представляют тот редкий случай, когда зарубежная практика может быть успешно перенесена на российскую почву с минимальными коррективами.

Официальная ссылка на стать:

Балацкий Е.В. Государственное регулирование трудовой иммиграции (международный опыт)// «Проблемы теории и практики управления», №5, 1994. С. 64–68.