Введение

Одним из самых актуальных вопросов современной мировой экономики является поиск источников ее роста. На фоне происходящего во всем мире снижения темпов наращивания производства возрастает значимость разнообразных институтов регионального развития (ИРР), неоднократно доказывавших свою эффективность. Достаточно вспомнить послевоенное восстановление разрушенных экономик Германии, Австрии, Франции и др.; экономическое развитие стран Восточной и Центральной Европы в период их вхождения в состав ЕС; «экономическое чудо» азиатских стран. За каждым этим успехом стоит тот или иной ИРР.

Структура ИРР включает в себя целый арсенал элементов: организационные структуры (агентства регионального развития и различные специализированные фонды), территориально–технологических базы и площадки (региональные инвестиционные форумы, технопарки, особые экономические зоны); методы управления (индикативное, корпоративистское; проектное). Отдельные элементы в большей степени характерны для институтов догоняющего развития (например, инвестиционные форумы или индикативное планирование), другие (проектное управление, агентства регионального развития) получили широкое распространение как в развивающихся, так и в развитых странах.

Агентства регионального развития (АРР), как один из наиболее проверенных временем институтов, сегодня вызывают повышенный интерес в связи с возрастанием значимости темы поиска импульсов роста в регионах как основы развития современной экономики. На фоне этого усиливается внимание к изучению опыта стран, успешно применявших в своей региональной политики данный институт.

В данной статье анализируется опыт внедрения АРР в трех регионах Великобритании (Англии, Шотландии, Уэльсе) и рассматриваются особенности их функционирования с учетом политического устройства страны. Выявленные модели АРР могут найти плодотворное применение в практике управления российскими регионами.

Агентства регионального развития: теоретические аспекты и обзор литературы

АРР давно стали неотъемлемой частью региональных структур во многих странах мира. В Европе даже создана специальная Ассоциация агентств развития (EURADA), объединяющая 69 организаций из 22 государств Европейского союза и способствующая обмену информации между ними и усилению проектов сотрудничества. По определению EURADA, АРР представляют собой государственно–частные юридические лица, создаваемые на национальном, региональном и местном уровнях с целью работы по различным каналам с частными компаниями, государственными учреждениями и гражданским обществом для достижения более высокого уровня экономического развития [1].

В исследованиях, посвященных АРР, можно выделить несколько направлений. Первое связано с изучением и анализом правовых особенностей функционирования и критериев типового агентства. Отмечается, что несмотря на различие организационно–правовых моделей АРР в разных странах (например, муниципальные предприятия в Греции, частноправовые общественные организации во Франции, полуавтономные государственные корпорации в Германии (Eroglu, 2014) и т.д.), все они обладают характерными признаками типового агентства. Прежде всего, общей является цель их деятельности, которая была определена при создании прообраза современных АРР – американского агентства Tennessee Valley Authority, созданного в 1933 году для решения вопросов экономического развития наиболее пострадавшего от Великой депрессии региона – долины Теннесси (Toktas et al., 2018). Кроме того, для АРР характерно полуавтономное положение по отношению к центральным органам власти, осуществление комплексной поддержки с использованием широкого спектра политических инструментов, стратегическая поддержка местных фирм с помощью «мягких» инструментов политики (Halkier, Danson, 1997) и наличие определяющих успех факторов, таких как предпринимательский потенциал региона, консенсус в отношении стратегий регионального и местного развития, достаточно большое население и наличие квалифицированной рабочей силы (Toktas et al., 2013).

Второе направление исследований ориентировано на анализ особенностей функционирования АРР в зависимости от решаемых задач. По данному критерию можно выделить три группы АРР: по обеспечению регионального выравнивания внутри страны; экономического выравнивания внутри международного объединения стран; вхождения в состав мировых лидеров на базе инновационной экономики (Балацкий, Екимова, 2020). К первой группе относятся АРР, в задачи которых входит решение вопросов догоняющего развития отстающего региона внутри страны. Подобного рода АРР получили широкое распространение в 60–70 гг. прошлого века в связи с построением новой модели региональной политики, ориентированной на управление регионом по принципу не «сверху вниз», а «снизу вверх». Данный подход позволил лучше понять специфические особенности конкретного региона и определить характерные для него механизмы развития. В этих условиях АРР выступали в роли посредника между центральным правительством и региональной властью, транслируя интересы региона «наверх» и являясь проводником денежных средств, выделяемых «сверху» на развитие территории (Yuill, 1982; Halkier et al., 1998). По такому принципу работали АРР Австрии, Шотландии, Дании, Нидерландов, Австралии (Halkier, 1992; Балацкий, 2012; Maude, Beer, 2000).

Становление второго типа АРР относится к периоду формирования Европейского Союза (ЕС), когда объединенная Европа столкнулась с серьезной проблемой региональных дисбалансов, связанной с присоединением менее развитых стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Для решения указанной проблемы Европейская комиссия ввела требование к странам–кандидатам на вступление по созданию децентрализованных региональных организаций, повышающих потенциал территории и способствующих сокращению различий между уровнем развития со странами–членами ЕС, чем инициировала активный процесс создания и распространения АРР на территории стран ЦВЕ (Hughes et al., 2004). При содействии ЕС в 90–е годы АРР получили большую популярность в Венгрии, Польше, Чехии, Эстонии, Словакии, Литве и других странах ЦВЕ (Ozen, 2005). Стоит отметить, что данный тип АРР характерен не только для стран ЦВЕ, но и для стран–членов ЕС, отстающих в экономическом развитии от своих соседей (например, Португалии (Salvador, Juliao, 2000)).

К третьему типу АРР относятся агентства, представляющие собой один из наиболее действенных инструментов в структуре системы институтов догоняющего развития (ИДР), используемых практически всеми странами «экономического чуда» (Китай, Малайзия, Вьетнам, Ботсвана и др.). Как правило, в роли таких агентств выступают генеральные агентства развития, координирующие деятельность всех остальных элементов системы ИДР страны, например, Economic Planning Unit в Малайзии, Министерство финансов и планирования развития в Ботсване, Национальная комиссия по развитию и реформам в Китае (Полтерович, 2018; Полтерович, 2016).

Третье направление исследований связано с изучением практического опыта построения АРР в отдельных странах. Например, в Португалии (Salvador, Juliao, 2000), Румынии (Benedek, Horvath, 2008), Турции (Toktas et al., 2013), Австралии (Maude, Beer, 2000), отдельных регионах Европы (Halkier et al., 1998; Bellini et al., 2012; Bentley, Gibney, 2000) и др.

Данная статья является продолжением серии публикаций, связанных с анализом опыта развития и функционирования АРР в отдельно взятой стране. На примерах моделей АРР трех регионов Великобритании (Англии, Шотландии, Уэльса) покажем, насколько многообразными и, порой, противоречивыми могут быть результаты их деятельности для конкретных территорий даже в рамках одного относительно небольшого государства.

Особенности формирования и функционирования АРР в Великобритании

Британскому опыту функционирования АРР посвящено достаточно мало литературы. Однако анализ имеющихся источников ярко демонстрирует, что их вектор развития всегда определялся тем, какая партия в конкретный момент времени находилась у власти: лейбористская или консервативная. Разные взгляды консерваторов и лейбористов на степень вмешательства государства в экономику постоянно отражались на проводимой в стране политике. Так, во времена правления лейбористов степень государственного вмешательства существенно возрастала, тогда как консервативная партия, во все времена выступавшая за усиление роли рынка и частного сектора, проводила политику сокращения роли государства. Это нашло отражение и в региональной политики Великобритании, одной из родоначальниц активного вмешательства государства в развитие регионов в условиях рыночной экономики, а также в развитии АРР (Фатеев, 1997).

Вопросы региональных диспропорций начали подниматься в Великобритании еще в 30–е годы прошлого столетия, когда в 1934 году был принят Закон о специальных районах, в число которых попали Южный Уэльс, Центральная Шотландия, Западный Камберленд и Северо–Восточная Англия. Туда были направлены представители от правительства (так называемые комиссары) с целью решения экономических проблем указанных территорий (Фатеев, 1997). В послевоенные годы с приходом к власти лейбористской партии был взят курс на усиление региональной политики путем расширения количества районов развития и ужесточения контроля на местах за ее реализацией, однако кризис платежного баланса 1947 года заставил правительство переключиться на проблемы национального уровня и сократить затраты на региональную политику почти в два раза (Maclennan, 1979). С приходом в 1951 году к власти консервативного правительства период «пассивной региональной политики» растянулся почти на десятилетие и закончился принятием в 1960 году Закона о местной занятости и ряда мер по стимулированию региональной политики, в результате которых затраты на ее проведение с 1960 по 1962 гг. возросли почти в два раза (Crafts et al., 1991).

Смена власти в 1964 году привела к продолжению начатой консерваторами политики, а также положила начало образованию первых агентств регионального развития в Великобритании: в 1965 г. – Совета по развитию высокогорья и островов в Шотландии, в 1968 г. – Корпорации развития сельских районов Уэльса. С новым приходом лейбористов к власти в 1974 году развитие АРР продолжилось путем создания Шотландского агентства развития (1975 г.) и Агентства развития Уэльса (1976 г.) (Halkier et al., 1998; Bentley, Gibney, 2000 ). В это период деятельность АРР фактически находилась под контролем центрального правительства, финансировалась из бюджетных средств и контролировалась государственными органами. Фактически через АРР осуществлялась трансляция государственной политики центра на места.

Очередной виток правления консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер в 80–е годы XX века ознаменовался свертыванием региональной политики и усилением акцента на развитие малого предпринимательства в проблемных регионах, что незамедлительно отразилось на функционировании АРР. Так, существовавшие в Шотландии АРР были расформированы, а их функции были переданы вневедомственным структурам Highlands and Islands Enterprise и Scottish Enterprise, которые стали более зависимы от региональных властей, получили меньше государственного финансирования, но расширили сеть местных предпринимательских компаний (Local Enterprise Companies, LЕCs) для развития малого бизнеса в подконтрольных регионах. Агентство развития Уэльса продолжило свое существование, но его финансирование центральным правительством было существенно сокращено и АРР было вынуждено искать новые финансовые источники, зачастую в ущерб своей основной деятельности (Bentley, Gibney, 2000). Данный период характеризуется переносом акцентов властей с регионов на отдельные города, что незамедлительно проявилось в создании в стране 11 агентств городского развития (Фатеев, 1997).

Новый этап развития АРР в Великобритании связан с очередной волной правления лейбористов в 1997–2010 годы. Полагая, что для преодоления региональной дифференциации необходимо искать местные источники роста, лейбористское правительство расширяет список АРР в Великобритании, создавая целую сеть агентств в Англии. На основе сотрудничества с местными органами власти, университетами, научными советами, компаниями частного сектора и т.п. вновь созданные АРР должны были координировать в регионах Англии выполнение в соответствии с планами центрального правительства региональных программ, годовой бюджет которых составлял порядка £1,2 млрд (Черноморова, 2013). Однако очередная смена правительства посчитала созданные агентства слишком дорогостоящими и в 2012 году они были закрыты. Справедливости ради надо отметить, что и в период правления лейбористов АРР не только расширялись, но и ликвидировались. Так, в 2006 году прекратило свою деятельность Агентство развития Уэльса, функции которого были переданы правительству Уэльса. В настоящее время из рассмотренных выше АРР свою работу продолжают только агентства в Шотландии. Для того, чтобы дать оценку эффективности деятельности АРР, изучим опыт их функционирования, проанализируем достижения и провалы и попытаемся понять, почему из трех регионов Великобритании АРР остались только в одном.

Опыт Англии

АРР в Англии были созданы специальным Законом (Regional Development Agencies Act) в 1998 году с целью экономического развития конкретных регионов страны и повышения их конкурентоспособности путем создания благоприятных условий для развития бизнеса, модернизации инфраструктуры и привлечения инвестиций в регион. В 1998 году было создано восемь АРР (по количеству административно–территориальных единиц в регионе): Агентство развития Восточной Англии (East of England Development Agency, EEDA); Агентство развития Восточного Мидленда (East Midlands Development Agency, EMDA), Северо–Восточное агентство развития (One NorthEast, ONE), Северо–Западное агентство регионального развития (Northwest Regional Development Agency, NWDA), Агентство регионального развития Юго–Западной Англии (South West of England Regional Development Agency, SWRDA), Агентство развития Юго–Восточной Англии (South East England Development Agency, SEEDA), Агентство развития Западного Мидленда (Advantage West Midlands, AWM), Агентство развития регионов Йоркшир Хамбер (Yorkshire Forward). Девятое АРР – Лондонское агентство развития (London Development Agency, LDA) – было образовано в 2000 году как функциональный орган Совета Большого Лондона (рисунок 1).

Рисунок 1 – Агентства регионального развития Англии

Финансирование указанных АРР осуществлялось за счет бюджетных средств через шесть департаментов центрального правительства (Министерство предпринимательства, инноваций и профессионального образования; Министерство жилищного строительства, общин и местного самоуправления; Министерство энергетики и изменения климата; Департамент по окружающей среде, продовольствию и сельским делам; Департамент по цифровым технологиям, культуре, СМИ и спорту; Департамент по торговле и инвестициям) по принципу «общего котла» (рисунок 2). Суммарный годовой бюджет финансирования государством программ АРР в разные годы составлял £1,7–2,2 млрд. Помимо указанного источника финансирования в бюджеты АРР поступали средства местных органов власти, а также Европейского фонда регионального развития и Программы аграрного развития Англии, управление которыми также входило в обязанности АРР, в результате чего в отдельные годы бюджет агентств мог увеличиваться до £9 млрд (Балацкий, 2012).

Рисунок 2 – Взаимодействие федеральных Департаментов Великобритании и АРР

Источник: (Балацкий, 2012)

Первые восемь АРР подчинялись Министерству предпринимательства, инноваций и профессионального образования (Department for Business, Innovation and Skills, BIS) и фактически координировали реализацию правительственной региональной экономической стратегии на местах. Местные органы власти были ориентированы на осуществление на практике решений, принимаемых АРР (Черноморова, 2013). Лондонское АРР подчинялось непосредственно мэру Лондона и Лондонской ассамблее. К руководству агентствами, назначаемому Министерством или мэром Лондона (применительно к LDA), привлекались топ–менеджеры крупных корпораций, а также представители местных органов власти, бизнеса и общественных организаций в качестве членов Совета.

Одним из ключевых направлений деятельности АРР являлась организация взаимодействия сотрудничества между местными органами власти, региональными компаниями и учебными заведениями. Специально созданные при каждом АРР Советы по науке и промышленности, в состав которых входили представители как государственного, так и частного секторов, оценивали целесообразность инвестиций в инновации и науку, а также способствовали развитию сбалансированной национальной технологической стратегии как на уровне регионов, так и на национальном уровне. Алгоритм работы АРР представлен на рисунке 3.

Рисунок 3 – Алгоритм работы агентств регионального развития

Источник: (Балацкий, 2012)

Помимо своих основных обязанностей АРР вносили вклад в отраслевое развитие, для чего за каждым агентством закреплялись определенная отраслевая специализация и курирующий Департамент. Например, за прогресс в сфере транспорта отвечало Агентство развития Западного Мидленда; экологические проблемы и вопросы, связанные с изменением климата, находились под патронажем Северо–Западного агентства регионального развития; Агентство развития Юго–Восточной Англии отвечало за образование и т.д. (Балацкий, 2012).

Чтобы оценить эффективность АРР, обратимся к цифрам и конкретным примерам. Так, например, одним из наиболее успешных из девяти агентств Англии является Агентство развития Западного Мидленда (AWM). По данным исследования PriceWaterhouseCoopers, проведенного в 2009 году, отдача от вложений AWM за предыдущие годы составила £7,45 валовой добавленной стоимости на каждый вложенный фунт [2], а в 2010 году эта доходность возросла до £8,14 [3]. Всего же за годы функционирования AWM было инвестировано в экономическое развитие региона порядка £3 млрд, обеспечивших создание более 10 000 новых предприятий, поддержание и улучшение деятельности 150 000 действующих предприятий, сохранение старых и создание новых 140 000 рабочих мест, повышение квалификации 160 000 человек, привлечение £2 млрд инвестиций частного сектора [4].

Среди наиболее значимых для региона проектов можно выделить такие, как перепланировка железнодорожного вокзала Birmingham New Street, куда AWM направило £100 млн, что составило порядка 17% от общей стоимости реконструкции [5]. Реализация проекта позволила увеличить на 50% пропускную способность между Бирмингемом, Лондоном и Ковентри, расширить на 92 поезда существовавший парк, модернизировать вокзальную и привокзальную инфраструктуру [6], а также создать более 10 000 дополнительных рабочих мест и приток капитала, сумма которого, по предварительным оценкам, составила £2 млрд [7].

Еще один стратегически важный для региона проект, реализованный при участии AWM, – регенерация участка для строительства британского технологического бизнес–парка i54 South Stanffordshire, на территории которого в настоящее время расположены такие значимые для региона объекты, как завод двигателей компании Jaguar Land Rover, лаборатория по тестированию пищевых продуктов и кормов Eurofins, исследовательские центры американской космической компании Moog и др. В 2019 году было принято решение о расширении бизнес–парка, что может способствовать созданию дополнительных 1700 рабочих мест и привлечению до £300 млн инвестиций [8]. Таким образом, при участии AWM был реализован достаточно успешный проект, который со временем стал одним из ключевых промышленных центров региона.

В качестве демонстрации успехов остальных АРР Англии можно привести такие примеры, как модернизация железной дороги Доклендса, реализованная Лондонским агентством развития совместно с Олимпийской администрацией и Департаментом по делам общин и самоуправления (Балацкий, 2012); инвестирование в обрабатывающий сектор в Лондоне (нишевый сектор городского хозяйства города) £3 млн и создание практически 1 000 рабочих мест (Броадхёрст, 2011); участие Северо–Восточного агентства развития в формировании инфраструктуры для зарядки электромобилей и их адаптации к современной экономике; создание совместными усилиями Йоркширского агентства развития, местных органов власти Южного Йоркшира и поставщика информационных систем Thales UK «Цифрового региона», способствующего привлечению дополнительных доходов и концентрации бизнеса (Балацкий, 2012).

На фоне достижений АРР Англии в их адрес нередко звучат и критические комментарии. В частности, их противники неоднократно утверждали, что агентства дублируют функции региональных Ассамблей и что, являясь квазигосударственной структурой, АРР вызывают неоднозначное отношение у местных органов власти. Кроме того, достаточно часто АРР подвергались критике за чрезмерные нецелевые траты в связи с отсутствием надлежащего контроля за расходованием средств, выделяемых агентствам. Например, затраты председателя Агентства развития Юго–Восточной Англии на такси и представительские машины в течение одного года доходили до £51 000, а расходы Агентства развития Восточного Мидленда на офисы в Северной Америке составляли порядка £300 000 в год. Надо отметить, что чрезмерные затраты на содержание международных и местных офисов и персонала были характерны практически для всех АРР Англии [9]. Например, в одном только Лондонском агентстве развития в 2008 году работало 600 человек, к 2010 году их число сократилось до 300, а к моменту закрытия в 2012 году – до 145 (Броадхёрст, 2011).

Результаты проверки деятельности АРР Англии, проведенной компанией PriceWaterhouseCoopers в 2009 году, показали, что на фоне успехов одних агентств (например, AWM, о котором говорилось выше), другие работали не столь продуктивно, вследствие чего совокупная отдача вложений всех агентств в 2009 году составила £1,0 на каждый вложенный фунт, правда, с потенциалом роста до £4,5 в случае реализации всех долгосрочных вложений в инфраструктуру [10].

Опрос британской интернет-компании по исследованию рынка YouGov, проведенный по заказу Ассоциации местного самоуправления (Local Government Association, LGA) в 2010 году, показал, что более трети бизнес–респондентов, на которых ориентирована деятельность АРР, даже не подозревала об их существовании, а 54% предприятий, информированных о деятельности АРР, считают их присутствие в регионе бесполезным. При этом поддержка АРР в северной части Англии оказалась значительно выше ее южных регионов (24% на северо–западе против 8% на юго-западе) [11].

Все это в совокупности с политическим контекстом, который был рассмотрен выше, способствовало тому, что в 2012 году пришедшее к власти консервативное правительство прекратило деятельность всех агентств в Англии в целях сокращения бюджетных расходов и ввиду их неэффективности. Выбор правительства был сделан в пользу добровольного (без какого–либо государственного финансирования) партнерства местных органов власти и частного бизнеса, так называемых местных предпринимательских партнерств (Local enterprise partnerships, LEPs). В настоящее время в Англии действует 38 подобных организаций.

Подводя итог, можно сказать, что несмотря на определенные проблемы в деятельности АРР Англии, их влияние на развитие подконтрольных регионов нельзя недооценивать. В то же время нельзя не отметить и того, что это влияние было неравномерным и, если для одних регионов агентствами были заложены сегодняшние успехи развития, то на другие их деятельность не оказала существенного влияния. Тем не менее, согласно отчету PriceWaterhouseCoopers, АРР имели определенный потенциал и могли бы в будущем внести значимый вклад не только в развитие регионов, но и в экономику всей страны.

Опыт Уэльса

Агентство развития Уэльса (Welsh Development Agency, WDA) было создано в 1976 году с целью оживления экономики региона, повышения его конкурентоспособности и обеспечения занятости населения. Оно функционировало как квазиправительственный орган, т.е. как организация, которой центральное правительство делегировало власть, оставив за собой его финансирование, которое с 1998 года осуществлялось через Национальную ассамблею Уэльса. Годовой бюджет WDA составлял порядка £70 млн.

Изначально деятельность агентства была ориентирована на привлечение внутренних инвестиций на строительство новых фабрик и заводов путем создания благоприятных условий для фирм–производителей, готовых вложиться в экономику региона. Добившись определенных успехов в привлечении внутренних инвестиций, приоритеты WDA сместились в сторону иностранных инвесторов, что фактически сделало на ближайшее десятилетие Уэльс местом для эксперимента британского правительства в области экономической глобализации (Alden, 1996; Mainwaring, 1997).

Одним из крупнейших проектов, реализованных WDA, стало заключение в 1996 году соглашения с южнокорейской компанией Lucky Goldstar (LG) о размещении ее заводов на территории Уэльса. Фактически WDA перехватило данный проект у агентства Шотландии, вложив в него £247 млн. Реализация столь масштабного проекта укрепила позиции WDA и повлияла на решение властей Великобритании о расширении полномочий агентства, что существенно усиливало позиции WDA как официального представителя центрального правительства в регионе. Объединив вокруг себя бизнес, образование и местные власти, WDA стала ключевым институтом экономической, социальной и культурной трансформации Уэльса (Bentley, Gibney, 2000).

Об успехах WDA говорят следующие цифры. В 1998 году на долю иностранных производственных компаний, образованных в регионе при участии названного агентства, приходилось около 75 000 рабочих мест, почти половина из которых была создана на предприятиях электронной и автомобильной промышленности. При этом занятость в иностранных компаниях–производителях в Уэльсе увеличилась на 13% на фоне 20% падения по Великобритании в целом (Hill, Munday, 1994).

Однако реальный вклад WDA в развитие экономики Уэльса, по утверждению многих исследователей, оказался значительно ниже. Во-первых, провальным оказался многообещающий проект LG: вместо заявленных 26 000 новых рабочих мест было создано не более десятой части от этой цифры (Bentley, Gibney, 2000). Во-вторых, многие аналитики отмечают, что рост занятости в иностранных компаниях Уэльса был вызван не столько созданием новых рабочих мест, сколько сокращением занятости на местных предприятиях и выкупом их иностранными компаниями.  Реальное расширение числа рабочих мест в частном секторе составило порядка 22 000, из которых 12 000 были связаны с открытием новых предприятий, 9000 – с расширением уже существовавших, остальные пришлись на долю организаций, сменивших владельца. Стоит отметить, что за аналогичный период в государственном секторе было создано примерно в 20 раз больше рабочих мест. При этом большая часть персонала привлекалась к работе на низкооплачиваемых должностях: в среднем, из 2 500 мест только 400 требовали высокой квалификации и были высокооплачиваемыми. В результате это привело к тому, что регионы с самыми высокими инвестициями (Уэльс, горная и островная часть Шотландии, север Англии) оказались регионами с самыми низкими заработными платами (Bentley, Gibney, 2000). В-третьих, нельзя не учитывать и тот факт, что правительство Великобритании активно содействовало расширению иностранного участия в Уэльсе: на территорию, где проживало 5% населения страны, было направлено 20% всех иностранных инвестиций Великобритании (Bentley, Gibney, 2000).

Деятельность WDA была прекращена в 2006 году, а его функции переданы правительству Уэльса. Полемика вокруг закрытия WDA не прекращается и в наши дни. Многие исследователи отмечают, что успехи WDA были скорее институциональными, чем экономическими. Деятельность агентства была ориентирована не столько на развитие Уэльса, сколько на его позиционирование во внешней среде, с чем АРР справлялось на высшем уровне. Многими авторами отмечаются способности WDA адаптироваться к меняющимся политическим условиям и при любой власти создавать благоприятную сеть лиц, отвечающих за принятие решений относительно судьбы региона (Bentley, Gibney, 2000).

В докладе Комитета по делам общин Уэльса, опубликованном в 2012 году, отмечается, что упразднение WDA существенно снизило узнаваемость Уэльса на мировом рынке и привело к упущенным инвестиционным возможностям для региона, а также поднимается вопрос о необходимости возрождения агентства развития [12]. Однако консервативное правительство Великобритании пока не готово на такой шаг. Возможно, очередной приход к власти лейбористов изменит ситуацию и воссоздаст агентство, закрытие которого до сих пор считается «худшим политическим решением, принятом в Уэльсе на памяти живущих» [13].

Опыт Шотландии

История развития АРР Шотландии уходит своими корнями во вторую половину прошлого века, когда в 1965 году было создано первое агентство – Совет по развитию высокогорья и островов (Highlands and Islands Development Board, HIDB), государственный орган, отвечавший за распределение правительственных субсидий на улучшение социальных и экономических условий малонаселенной северо–западной территории страны, которая на фоне активного развития остальной части Великобритании в течение XIX–XX вв. становилась все более маргинальной для урбанизации и промышленной экономики. Этому способствовал горный ландшафт территории, бесплодные почвы, удаленность от центров производства и рынков сбыта, дефицит профессиональной рабочей силы. Кроме того, сохранение культурной самобытности, включая собственный язык, религиозные и социальные нормы, усиливало изоляцию региона и его отставание от остальной части страны. Отсутствие рабочих мест и высокий уровень безработицы, превышающий в четыре раза средние значения по Великобритании, привели к резкому сокращению населения: с 425 000 человек в 1881 году до немногим более 300 000 в 1971 году (Hughes, 1982). Решать указанные проблемы в регионе и был призван образованный Совет по развитию высокогорья и островов.

Выделив в качестве приоритета развитие трех отраслей, основанных на природных преимуществах региона: лесного хозяйства, туризма и обрабатывающей промышленности, HIDB заложило основу стратегии успеха, плоды которой пожинает современное население островной и высокогорной части Шотландии. Именно в эти годы формируется рыбное хозяйство региона; начинается строительство отелей и благоустройство природных заповедников, расширяющее возможности туристического бизнеса; промышленные компании переносят свои заводы на территорию региона, закладывая основу последующего развития производства (например, работающая в области  машиностроения и аэрокосмической промышленности Rotery Precision Ltd, компания по производству оптики Afocal Optical, заводы по переработке крабов Westray Processors Ltd и гребешков Loch Fyne Seafoods, ювелирная компания Shetland Silvercraft и др.); ведется строительство жилья и автомагистралей, повышающих доступность региона; расширяется авиасообщение; многократно увеличивается финансирование социальных проектов.

При содействии HIDB активное развитие получают энергетическая и нефтяная отрасли. Так, в 1965 году открывается Круачанская электростанция, первая в мире высоконапорная реверсивная гидроаккумулирующая система; в 1966 году начинается строительство прототипа быстрого реактора в Дунрее, который с 1975 года до момента своего закрытия в 1989 году поставлял энергию в национальные сети страны; в 1982 году HIDB инвестирует в первую в Великобритании общинную схему ветроэнергетики. В 1975 году в Северном море недалеко от города Абердин начинается добыча нефти, объемы которой в конце 70-х годов составляли 25% от общих потребностей всей страны. Параллельно с этим ведутся геологоразведочные работы и строительство производственных платформ для нефтяного сектора. Только за первое десятилетие деятельности HIDB общее число занятых в нефтяном секторе увеличивается с 5 700 до 8 100 человек.

Самая крупная инвестиция HIDB и один из самых удачных проектов, способствующих развитию высокогорья и островов, – новаторская инициатива Highlands and Islands Telecommunications Initiative по прокладке путей для широкополосной связи и преобразованию коммуникаций в самых отдаленных регионах Шотландии, куда HIDB вложило £4,9 млн, или 30,2% от общей суммы бюджета проекта. Все это привело к тому, что к началу 90-х годов регион существенно сократил отставание от остальной части Великобритании, а его население возросло почти на 40% и составило порядка 408 000 человек [14].

Успешная деятельность Совета по развитию высокогорья и островов, позволившая улучшить ситуацию в регионе и сократить отток населения, способствовала созданию в 1975 году аналогичного органа для равнинной части Шотландии – Шотландского агентства развития (Scottish Development Agency, SDA), возглавляемого независимым Советом и финансируемого шотландским офисом Департамента торговли и промышленности Великобритании. Изначально перед созданным агентством не стояли столь масштабные задачи, как перед Советом по развитию высокогорья и островов, оно было ориентировано на оказание помощи местным фирмам путем предоставления капитала (т.е. фактически выступало в роли своеобразного инвестиционного банка) и поддержание региональной занятости. Однако приход к власти в 1979 году неолиберального консервативного правительства резко изменил промышленную стратегию SDA в сторону венчурного подхода, ориентированного на новые высокотехнологические фирмы, что привело к перераспределению инвестиций в современные отрасли промышленности (электроника, биотехнология и т.п.) с 25% до 50% и увеличению вложений во вновь создаваемые фирмы с 20% до 50%. Кроме того, на фоне общего снижения размера инвестиций, повлекшего за собой возрастание числа инвестируемых фирм и усиление роли частного сектора в развитии предпринимательства, в 80-е годы произошел пересмотр институциональных отношений между агентством и частным сектором от дирижизма к клиентелизму, возросла востребованность консультационных услуг (почти на 700% в течение 1980-х гг.), особенно в таких областях, как передача технологий и рыночная разведка, а также были пересмотрены ключевые приоритеты SDA от прямого инвестирования к деятельности по продвижению Шотландии как места для притока внутренних и иностранных инвестиций (Halkier, 1992).

В 1991 году обе организации в соответствии со специальным законодательным Актом (Enterprise and New Towns (Scotland) Act [15]) были трансформированы в финансируемые шотландским правительством вневедомственные общественные структуры: Highlands and Islands Enterprise (HIE) и Scottish Enterprise (SE) соответственно. Сеть региональных офисов была заменена местными предпринимательскими компаниями (Local Enterprise Companies, LECs) – обществами с ограниченной ответственностью и советами директоров, возглавляемыми местными предпринимателями. Впоследствии LECs были вновь интегрированы в соответствующее АРР и в настоящее время функционируют как их филиалы. С 2008 года создана отдельная организация Skills Development Scotland, исполнительный вневедомственный государственный орган шотландского правительства, осуществляющий подготовку и переподготовку кадров по всей Шотландии.

Совокупность указанных выше организаций вместе с шотландским агентством развития Scottish Development International (SDI) образуют современную систему АРР в Шотландии. Каждая структура курирует определенный регион Шотландии: HIE – северо-запад; SE – центральную, южную и восточную часть. SDI представляет Шотландию на международном рынке через обширную сеть представительств более чем в 20 странах мира (рисунок 4).

Рисунок 4 – Система АРР Шотландии

Несмотря на то, что территория, курируемая HIE, занимает более половины суши Шотландии и простирается от Шетландских островов на севере до полуострова Кинтайр на юге и от Внешних Гебридских островов на западе до морей на востоке, на ее долю приходится всего лишь 8,6% населения Шотландии (469 500 человек). Из них большая часть (62%) проживает в отдаленных районах и примерно 20% –  на островах. Ситуация с населением осложняется высокой миграционной активностью молодежи и старением населения: доля людей старше 65 лет за последнее десятилетие увеличилась в 1,2 раза: с 19% в 2008 г. до 23% в 2019 г. На территории региона сосредоточено 12,7% всех предприятий Шотландии, что с учетом низкой доли населения позволяет обеспечить достаточно высокую занятость: уровень безработицы в регионе составляет 2,4% против 3,2% во всей Шотландии [16].

По результатам работы HIE в 2018–2019 гг. было поддержано 564 проекта на общую сумму £54,6 млн, что позволило создать более 1 000 рабочих мест, увеличить товарооборот между поддерживаемыми предприятиями почти на £118 млн и международную торговлю на £46 млн в год [17].

Как и в работе HIDB, одним из самых масштабных проектов, реализуемых при поддержке HIE, является трансформация цифровых возможностей региона, инвестиции в которую составили £146 млн. К 2020 году внедрение широкополосной связи нового поколения достигло 91% всех домов и предприятий региона. Другими амбициозными проектами являются участие HIE в развитии космического сектора, чему способствует горный рельеф региона, а также в строительстве на северном побережье Кейтнесса крупнейшей в мире приливно–отливной энергетической установки MeyGen. Кроме того, Wave Energy Scotland (WES), основанная в 2014 году как дочерняя компания HIE для содействия развитию волновой энергетики, за время своего функционирования заключила 86 контрактов на сумму £38,6 млн, в которых участвуют представители 13 стран мира, и в рамках своей деятельности добавила более £6,5 млн в бюджет региона и более £23 млн в государственный бюджет Шотландии.

В отличие от HIE, задачей которого является поиск источников роста экономики, менее приспособленной для жизни, и малонаселенной части Шотландии, усилия SE направлены на поддержку сегментированной группы предприятий и привилегированных секторов. Как правило, это менее амбициозные и масштабные проекты, о чем говорят данные отчета о работе SE за период 2018–2019 годы. Количество проектов, поддержанных SE в указанный период, составило 69 ед. на общую сумму £24,5 млн, из которых большая часть – £17,9 млн – пришлась на долю малых и средних предприятий региона [18].

Что касается Scottish Development International, то оно ориентировано преимущественно на привлечение иностранных инвесторов. Кроме того, агентство оказывает содействие в организации иностранными компаниями бизнеса в Шотландии, а также в размещении филиалов известных компаний на территории региона. SDI работает по многим направления, однако предпочтение отдается развитию наукоемких и высокотехнологичных отраслей, таких как космический сектор, химические науки и промышленная биотехнология; высокотехнологический сектор – самый быстроразвивающийся сектор региона, темпы роста которого в 1,5 раза превышают рост экономики в регионе в целом. В 2019 году SDI заключило ряд стратегических договоров с иностранными инвесторами и современными производителями, благодаря которым перед страной открываются новые перспективы в развитии высокотехнологичных отраслей. Например, был подписан Стратегический альянс с Boeing UK о разработке и развитии цепочки поставок современных компонентов самолета, способствующий созданию новых 200 рабочих мест в Шотландии. Одним из первых направлений деятельности данного альянса является финансирование £11,8 млн в проект по разработке сверхлегкой металлической основы для компонентов самолета, реализуемого исследовательским центром Стратклайдского университета. Американская облачная технологическая компания Elcom Systems Limited, специализирующаяся на электронных закупках, расширяет свою деятельность в Глазго, а американская космическая аналитическая компания Spire открывает свой офис в Шотландии, что со временем позволит стране войти в число лидеров по исследованию в области метеорологии [19].

Таким образом, АРР Шотландии являются яркой иллюстрацией их удачного встраивания в жизнь и развитие региона. На примере агентств Шотландии можно видеть, что наибольшей эффективности институт АРР достигает в проблемных территориях, помогая им находить внутренние источники роста экономики и развивать регион.

Заключение

Проведенный в работе анализ опыта функционирования АРР в трех регионах Великобритании – Уэльсе, Шотландии и Англии – позволил выявить наиболее характерные особенности их деятельности и сделать ряд ключевых выводов.

Во-первых, установлена ярко выраженная зависимость деятельности АРР от находящейся у власти партии. Нацеленное на сокращение государственного вмешательства в экономику консервативное правительство во все времена способствовало сворачиванию деятельности АРР, в то время как их развитие всегда было связано с приходом к власти лейбористов.

Во-вторых, Великобритания является ярким примером первого типа стран, в которых АРР оказываются эффективным институтом регионального выравнивания внутри страны. Именно в отстающих и наименее развитых регионах Великобритании (например, высокогорная и островная часть Шотландии) АРР оказали наибольшее влияние на развитие территории.

Подводя итог, можно отметить, что опыт Великобритании убедительно демонстрирует, что использование такого института развития, как АРР, требует творческого и индивидуального подхода на основе изучения специфических особенностей территорий страны, так как на развитие одних регионов он может действительно оказать существенное влияние, в то время как для других это воздействие может быть незначительным и очень затратным.

Применительно к России можно утверждать, что опыт Великобритании по созданию АРР использовать однозначно целесообразно, но отнюдь не повсеместно и трафаретно. Администрации регионов страны должны творчески адаптировать перспективный институт развития под свои нужды и проблемы.

Список литературы

Балацкий Е. В. (2012). Агентства регионального развития и их особенности: международный опыт // Капитал страны, 2012. (http://kapital-rus.ru/articles/article/agentstva_regionalnogo_razvitiya_i_ih_osobennosti_mezhdunarodnyj_opyt/ – Дата обращения: 28.07.2020).

Балацкий Е. В. и Екимова Н. А. (2020). Современные формы активизации экономического роста в регионах // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз, том 13, № 3, с. 74–92. DOI: 10.15838/esc.2020.3.69.6.

Броадхёрст М. (2011). Разговор в прошедшем времени // Инновационные тренды, № 6, c. 36–40.

Полтерович В. М. (2016). Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития России) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз, № 5 (47), с. 34–56. DOI: 10.15838/esc.2016.5.47.2.

Полтерович В. М. (2018). Федеральное агентство развития: оно необходимо для разработки и реализации успешных стратегий // Проблемы теории и практики управления, № 3, с. 35–41.

Фатеев В. С. (1997). Региональная политика в Великобритании // Белорусский экономический журнал, № 1, с. 131–140.

Черноморова Т. В. (2013). Великобритания: инновационная политика и методы ее реализации // Актуальные проблемы Европы, № 1, с. 89–116.

Alden, J.  (1996). The Transfer from a Problem to a Powerful Region: The Experience of Wales. In: Alden, J.  and Boland, P. Regional Development Strategies: A European Perspective. London: Jessica Kingsley. Pp. 129–158.

Bellini, N., Danson, M. and Halkier, H. (2012). Regional Development Agencies: The Next Generation? London: Routledge. 336 p.

Benedek, J. and Horvath, R. (2008). Regional Development in Romania. In: Baun M., Marek D. EU regional policy after enlargement. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2008. 226–247 p. (https://www.regionalstudies.org/wp-content/uploads/2018/07/countryreps-romania.pdf – Дата обращения: 28.07.2020).

Bentley, G. and Gibney, J. (2000). Regional Development Agencies and Business Change. London: Routledge. 264 p.

Crafts, N. F. R. and Woodward, N. W. C. (1991). The British Economy since 1945. Oxfoгd: University Press. 560 pp.

Eroglu, N., Eroglu, I., Ozturk, M. and Aydin, H. I. (2014). Development Agencies on the Way to Regional Development: Romania–Turkey Comparison. Procedia of Economics and Business Administration, vol. 1, no. 1, pp. 214–221.

Halkier, H. (1992). Development Agencies and Regional Policy: The Case of the Scottish Development Agency. Regional Politics and Policy, vol. 2, no. 3, pp. 1–26. DOI:10.1080/13597569208420846.

Halkier, H. and Danson, M. (1997). Regional development agencies in Western Europe: a survey of key characteristics and trends. European Urban and Regional Studies, vol. 4 (3), pp. 243–256. DOI:10.1177/096977649700400304.

Halkier, H., Danson, M. and Dambor, C. (1998), Regional development agencies in Europe. London: Jessica Kingsley. 374 p. DOI:10.4324/9781315000206.

Hill, S. and Munday, M. (1994). The Regional Distribution of Foreign Manufacturing Investment in the UK. In: The Regional Distribution of Foreign Manufacturing Investment in the UK. London: Palgrave Macmillan. Pp. 29–57. DOI: 10.1007/978-1-349-13101-3_3.

Hughes, J. T. (1982). Policy Analysis in the Highlands and Islands Development Board. The Journal of the Operational Research Society, vol. 33, no. 12, pp. 1055-1064. DOI: 10.1057/jors.1982.225.

Hughes, J., Sasse, G. and Gordon, C. (2004). Europeanization and regionalization in the EU’s enlargement to Central and Eastern Europe. London: Palgrave Macmillan. 231 p. DOI:10.1057/9780230503182.

Maclennan, D. and Раrr, J. Б. (1979) Regional Policy: Past Experience and New Directions. Oxford: Martin Robertson. 334 p.

Mainwaring, L.  (1997). Catching Up and Falling Behind: South East Asia and Wales. Contemporary Wales, no. 8, pp.9–28.

Maude, A. and Beer, A. (2000). Regional Development Agencies in Australia: A Comparative Evaluation of Institutional Strengths and Weaknesses. The Town Planning Review, vol. 71, no. 1, pp. 1–24. DOI:10.3828/tpr.71.1.y7227415l8171674.

Özen, P. (2005). Bölge kalkınma ajansları // TEPAV. (https://www.tepav.org.tr/upload/files/1271245092r8246.Bolgesel_Kalkinma_Ajanslari.pdf – Дата обращения: 28.07.2020).

Salvador, R. and Juliao, R. P. (2000). Regional Development Agencies in Portugal. In: 40th Congress of the European Regional Science Association "European Monetary Union and Regional Policy". (https://pdfs.semanticscholar.org/cc18/61711fafa6beaea0bae1e0ad8cc39a9a0dc6.pdf?_ga=2.42817901.919716742.1587215455-1302553556.1585572547 – Дата обращения: 28.07.2020).

Toktas, Y., Sevinc, H. and Bozkurt, E. (2013). The Evolution of Regional Development Agencies: Turkey Case. Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, vol. 15, iss. 2, pp. 670–681.

Toktas, Y., Botoc, C., Kunu, S. and Prozan, R. (2018). The Regional Development Agency Experiences of Turkey and Romania. Business and Economics Research Journal, vol. 9, no. 2, pp. 253–270. DOI:10.20409/berj.2018.103.

Yuill, D. (1982). Regional Development Agencies in Europe. Aldershot: Gower, 1982. 449 p.