1. Введение

Построение в России рыночной экономики с соответствующей системой государственного регулирования привело к кардинальному изменению роли государственного сектора. Данный народнохозяйственный сегмент весьма специфичен как с точки зрения стоящих перед ним задач, так и методов управления его функционированием. Однако чтобы сформулировать концепцию его развития и выработать адекватные способы воздействия на него необходимо прежде всего разобраться в том, что же он собой представляет на данном этапе развития. Первым этапом в этом направлении является создание нормативной базы, раскрывающей понятие государственного сектора и четко очерчивающей его границы, и методического инструментария, позволяющего оценить основные показатели деятельности этого сектора экономики. В настоящее время постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" определяет основную методическую линию оценки масштабов государственного сектора экономики. Однако в указанном постановлении не нашел отражение целый ряд тонких и неоднозначных вопросов, без решения которых процесс оперативного мониторинга развития государственного сектора блокируется.

Одной из целей настоящей статьи является показ некоторых граней комплексной проблемы государственного сектора и, в частности, рассмотрение основных методических моментов статистического учета его деятельности. Нами также даны методические рекомендации для принципиального решения недостаточно проработанных к настоящему времени вопросов.

2. Общеметодологические принципы оценки масштабов государственного сектора экономики

При формировании отчетных и прогнозных показателей по государственному сектору экономики необходимо исходить из указанного выше постановления Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым в состав государственного сектора экономики входят следующие хозяйствующие субъекты:

1) государственные унитарные предприятия;

2) государственные учреждения;

3) акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 процентов) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов Российской Федерации).

В основе такого определения лежит функционально-управленческий принцип, то есть идея о том, что в состав государственного сектора должны включаться только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Все прочие хозяйственные структуры по умолчанию включаются в состав негосударственного сектора экономики. Здесь следует отметить, что данное постановление, четко определяя государственный сектор, умалчивает о его экономическом антиподе - негосударственном (частном) секторе. В ряде случаев это приводит к двусмысленности, о чем будет сказано ниже.

Критерий отнесения акционерных обществ к государственному сектору является в значительной мере условным, так как во многих случаях контрольный пакет составляет величину, значительно меньшую, чем 50%. Тем не менее критерий, использованный в Постановлении, является максимально корректным, так как не допускает конфликта между чисто юридической и экономической трактовками контрольного пакета акций.

Все показатели о функционировании хозяйствующих субъектов государственного сектора (включая как затраты, так и результаты их производственной деятельности) полностью относятся к статье "государственный сектор экономики"; какое-либо разделение затратных и результирующих показателей какого-либо предприятия между государственным и негосударственным секторами не допустимо.

Во избежание путаницы при оценке масштабов государственного сектора в субъектах РФ все акционерные общества, находящиеся в государственной собственности, следует разделять на две группы: 1) предприятия, располагающиеся на территории данного региона (субъекта федерации) и находящиеся в федеральной собственности; 2) предприятия, располагающиеся на территории данного региона (субъекта федерации) и находящиеся в собственности этого субъекта федерации.

Перечень конкретных показателей, характеризующих развитие государственного сектора экономики, разработан Министерством экономики РФ и отражен в Приложении к Приказу Минэкономики России от 31 марта 1999 г. №141. Данный перечень строится по функционально-отраслевому принципу, то есть в его состав входят статистические блоки как важнейших отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство и пр.), так и ключевых функциональных сфер (труд, основные фонды, финансы и пр.).

Особого комментария заслуживает следующий вопрос: насколько правомерно исключение постановлением Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" всех муниципальных структур из состава государственного сектора? На наш взгляд, такой подход с теоретической точки зрения является ошибочным. Во-первых, муниципальные структуры власти являются естественным продолжением федеральных властных структур. Фактически федеральный центр сознательно и добровольно передает часть своих полномочий городским властям на местах, исходя из соображений повышения эффективности всего процесса государственного управления. Во-вторых, если муниципальные структуры не входят в состав государственного сектора, то, значит, они частными коммерческими организациями автоматически входят в состав негосударственного (частного) сектора экономики, что является априори абсурдным. Следовательно, указанное постановление Правительства Российской Федерации неявно вводит в оборот понятие трехсекторной экономики, состоящей из государственного, муниципального и негосударственного (частного) секторов. Совершенно очевидно, что подобное представление о структуре российской экономики является неудачным и противоречит международным стандартам.

Последним критическим моментом в адрес принципа исключения муниципальных структур из состава государственного сектора являются практические проблемы, возникающие при оценке его масштабов. Прежде всего это проблема дублирования статусов некоторых территорий. Так, например, Москва и Санкт-Петербург, будучи городами с соответствующей муниципальной системой управления, в силу своей значимости имеют статус субъектов федерации. Это автоматически приводит к неоднозначности при расчете масштабов государственного сектора. Устранение такой неоднозначности требует уточнения исходной вычислительной процедуры и формулирования дополнительных методических комментариев.

3. Алгоритм статистического учета интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора

Особого комментария заслуживает вопрос о критерии отнесения к государственному сектору экономики деятельности вертикально интегрированных хозяйственных структур, строящихся по типу финансово-промышленных групп. Конкретно вопрос ставится следующим образом: как исчислять относительные масштабы государственного сектора в промышленности с учетом входящих в данную отрасль интегрированных хозяйственных структур, состоящих из материнской и дочерних компаний, которые связаны между собой отношениями собственности и, в частности, долевым участием центральной компании в акционерном капитале дочерних фирм?

В данном случае можно выделить две субпроблемы. Во-первых, материнская и дочерние компании могут быть связаны скорее организационно, нежели юридически, и характеризоваться разными долями акций, находящихся в государственной собственности, а во-вторых, материнская фирма может быть сама держателем акций дочерних структур.

Во избежание информационных коллизий при включении интегрированных структур в состав государственного сектора необходимо придерживаться четких методологических принципов статистического учета. Применительно к первой обозначенной выше проблеме, когда материнская и дочерние компании образуют единую хозяйственную структуру без перекрестного владения акциями друг друга, существует два альтернативных подхода к решению поставленной задачи. Первый заключается в том, чтобы дочерние фирмы имели тот же статус, что и материнская компания, то есть, если материнская компания относится к государственному сектору, то и все ее дочерние фирмы также относятся к государственному сектору. Подобная логика учета базируется на том факте, что материнская фирма, как правило, определяет стратегию и тактику развития всей финансово–промышленной группы, задает "тон" деятельности всех входящих в ее состав структур и контролирует выполнение своих директив. Указанный подход к оценке масштабов государственного сектора можно назвать синтетическим.

Такой подход вполне обоснован и в ряде случаев правомерен. Так, например, если интегрированная производственная структура ведет консолидированную бухгалтерскую отчетность, то ее можно рассматривать в качестве единого юридического лица, где доминирующая роль материнской компании очевидна. Однако в большинстве случаев ситуация значительно сложней, в связи с чем, на наш взгляд, более целесообразно применение другого подхода, в соответствии с которым следует исходить из того, что первичной статистической единицей макроэкономики является юридическое лицо и, следовательно, все предприятия, входящие в состав финансово-производственных объединений, подлежат самостоятельному учету. Это означает, что вертикально интегрированные хозяйственные структуры могут иметь в своем составе как частные предприятия, так и предприятия государственного сектора. Учитывая, что Государственный кодекс РФ в качестве базовой категории оперирует понятием юридического лица, то само объединение нескольких предприятий в единую хозяйственную систему является по сути своей вторичным и не должно учитываться при оценке масштабов государственного сектора экономики. Такой подход к оценке масштабов государственного сектора можно назвать детализированным.

Таким образом, в практике статистического учета государственного сектора следует предпочесть второй, детализированный подход, позволяющий разнести отдельные самостоятельные "куски" интегрированной хозяйственной структуры по двум секторам. Это позволит более точно оценить масштабы госсектора и лучше понять его роль в российской экономике.

Применительно ко второй обозначенной выше субпроблеме, когда материнская фирма крупной интегрированной структуры типа холдинга является обладателем акций дочерних структур, должен использоваться следующий простой алгоритм. Если более 50% акций материнской компании находится в руках государства, то она относится к государственному сектору. Если в свою очередь эта компания держит более 50% акций какой-либо дочерней фирмы, то последняя также относится к государственному сектору. В данном случае действует своеобразный эффект "государственной цепочки": материнская фирма контролируется государством, а дочерняя – материнской компанией; следовательно, дочерняя фирма также косвенно контролируется государством.

Описанный алгоритм должен дополняться еще одним шагом относительно дочерних хозяйственных структур. Если в руках материнской компании находится менее 50% акций дочерней фирмы, то это еще не означает, что эта фирма относится к негосударственному сектору, так как оставшаяся часть акционерного капитала может быть распределена каким угодно образом, в том числе определенная часть его может также принадлежать государству – либо напрямую, либо опосредованно через какое-либо другое предприятие государственного сектора. Если суммарная доля акций дочерней компании, находящаяся в руках материнской компании и другого предприятия государственного сектора, превышает 50%, то эта дочерняя фирма попадает в состав государственного сектора, в противном случае – в состав негосударственного.

Следует отметить, что эффект "государственной цепочки" распространяется не только на интегрированные хозяйственные структуры и входящие в их состав дочерние фирмы, но и вообще на любые формально независимые предприятия и организации, находящиеся в отношениях перекрестного владения акциями. Так, если предприятие государственного сектора имеет более 50% акций какой-либо другой фирмы, организационно и технологически не связанной с первым предприятием, то эта фирма также относится к государственному сектору.

Подчеркнем, что корректный учет всех элементов интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора имеет большое значение не столько для "точечного" (статического) анализа, сколько для интервального (динамического). Это связано с тем, что практически все интегрированные структуры с течением времени сильно трансформируются, что достигается, в частности, путем так называемого размывания акционерного капитала, когда дополнительная эмиссия акций дочерней фирмы может нарушить изначальную структуру собственников акционерного капитала и лишить материнскую компанию контрольного пакета. Заметим, что такая ситуация может возникнуть как вопреки желанию центральной (материнской) компании, так и с ее активной помощью, ибо через реструктуризацию акционерного капитала проявляется политика реальных собственников предприятия. В этом смысле динамические сдвиги в масштабах государственного сектора могут позволить выявить важные тенденции в развитии отрасли и системы управления ею.

4. Пример работы алгоритма статистического учета интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора (для случая РАО "ЕЭС России" и АО "Славнефть")

Рассмотрим на реальных примерах схему предложенного выше вычислительного алгоритма применительно к таким двум мощным хозяйственным комплексам, как АО "Славнефть" и РАО "ЕЭС России".

АО "Славнефть" входит в состав государственного сектора, так как 75% его акций находятся в руках государства: у МГИ - 45%; у РФФИ - 30%. При этом в области нефтепереработки оба предприятия, связанные с АО "Славнефть", являются негосударственными структурами: "Славнефти" принадлежит только 38% акций ОАО "Ярославнефтеоргсинтез" и 42% Ярославского НПЗ; в области нефтедобычи ОАО "Метоннефтегаз" немного не дотягивает до включения в состав госсектора – "Славнефти" принадлежит 45,5% его акций. Совершенно иная ситуация в сфере нефтепродуктообеспечения, которая представлена тремя предприятиями государственного сектора: в собственности "Славнефти" находится 62% акций ОАО "Ярославнефтепродукт", 70% ОАО "Ивановонефтепродукт" и 75% ОАО "Костроманефтепродукт". Таким образом, из шести перечисленных предприятий, входящих в сеть "Славнефти", только три относятся к государственному сектору.

Примерно аналогичная ситуация с РАО "ЕЭС России", которое находится в составе государственного сектора, так как государственный пакет его акций составляет 52,7%, а негосударственный – 47,3%. При этом 70% акций государственного пакета принадлежит Российской Федерации и 30% – субъектам федерации.

В состав РАО "ЕЭС России" входит множество дочерних структур, среди которых региональные акционерные общества, электростанции, НИИ и проектные организации, энергостроительные организации и пр. Управление этими структурами проводится на трастовой основе благодаря участию РАО "ЕЭС России" в их акционерной собственности. Среди электростанций РАО "ЕЭС России" к государственному сектору относится 12 единиц, акции которых полностью находятся в руках РАО "ЕЭС России" – Верхне-Тагильская, Каширская, Киришская РГЭС, Нижегородская ГЭС и др.; из них 7 электростанций сданы в аренду энергосистемам. Среди электростанций, являющихся акционерными обществами и контролируемых РАО "ЕЭС России", 20 единиц находится в составе госсектора – Новочеркасская, Костромская и Печорская ГРЭС, Каскад Таймырских ГЭС и т.п. (доля их акций в руках РАО "ЕЭС России" колеблется от 51 до 100%); среди региональных акционерных обществ, контролируемых РАО "ЕЭС России", 36 штук входят в состав госсектора – АО "Алтайэнерго", "Амурэнерго", "Карелэнерго", Магаданэнерго" и пр. (доля их акций в руках РАО "ЕЭС России" колеблется от 56 до 100%). Вместе с тем имеются и такие исключения, как АО Псковская ГРЭС, которая попадает в негосударственный сектор экономики – доля ее акционерного капитала, находящаяся в ведении государственной структуры РАО "ЕЭС России", составляет всего лишь 17%.

5. Статистический учет предприятий государственного сектора для случая двойного статуса территории

Еще одна проблема, возникающая при оценке масштабов государственного сектора, состоит в том, что такие российские города, как Москва и Санкт–Петербург имеют статус субъектов федерации. Подобное положение дел имеет свою логику и исторические корни. Однако при учете предприятий госсектора это приводит к правовым коллизиям и статистической неопределенности. Дело в том, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации", в состав государственного сектора экономики входят акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 процентов) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов Российской Федерации). В связи с этим, если Москва и Санкт–Петербург выступают в качестве субъектов федерации, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, автоматически попадают в государственный сектор. Если же исходить из местного статуса названных городов, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, оказываются за пределами государственного сектора экономики. Решение этого вопроса носит принципиальный характер, так как экономический потенциал Москвы и Санкт–Петербурга очень велик и его недоучет принципиально исказит истинную картину масштабов государственного сектора страны.

С теоретической точки зрения оба подхода к решению проблемы совершенно равноправны. Можно исходить из того, что Москва и Санкт–Петербург являются субъектами федерации со специфической системой управления. Тогда все московские и петербургские муниципальные структуры должны включаться в состав государственного сектора с той оговоркой, что управление ими целиком и полностью лежит на городских властях. Можно исходить и из того, что Москва и Санкт–Петербург являются городами, которым придан лишь формальный статус субъектов федерации без организационных и институциональных последствий. В этом случае все московские и петербургские муниципальные структуры не учитываются при оценке масштабов государственного сектора.

На наш взгляд, второй подход представляется более верным. Обоснованием такой позиции служит само определение государственного сектора, в основе которого лежит функционально-управленческий принцип, то есть идея о том, что в состав государственного сектора должны включаться только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Но коль скоро само государство ограничивается федеральным уровнем и субъектами федерации и исключает муниципальные структуры, подотчетные городским властям, то и включение муниципальных предприятий Москвы и Санкт–Петербурга в состав государственного сектора является неправомерным. Кроме того, при анализе статусов данных городов следует исходить из первичного (исходного) статуса территории, каковым для Москвы и Санкт–Петербурга является статус городов, а не вторичного (присвоенного впоследствии) более высокого статуса субъекта федерации.

Безусловно, предлагаемый подход приведет к сильному усечению размера государственного сектора. Однако при более глубоком анализе это проблема может быть частично решена путем последующей дооценки итоговой величины государственного сектора, который находится под присмотром "верхнего" и "среднего" эшелонов государственной власти, на величину муниципального сектора, контролируемого "нижним" звеном государственной власти.

6. Интегральная оценка относительных масштабов деятельности государственного сектора

При осуществлении прогнозно-аналитических расчетов в ряде случаев необходимо выйти на обобщенную (интегральную) оценку участия государственного сектора в российской экономике. Для проведения сводных ретроспективных и прогнозных расчетов, на наш взгляд, следует пользоваться интегральным показателем относительного масштаба государственного сектора К, который оценивается путем усреднения частных показателей по формуле:

К = (К₁ + К₂ + К₃ + К₄)/4

где К₁ – доля государственного сектора в общей численности занятых (таблица 11); К₂ – доля государственного сектора в общем объеме основных фондов; К₃ – доля государственного сектора в валовом выпуске продукции; К₄ – доля государственного сектора в общей численности предприятий.

Выбор конкретных коэффициентов К₁, К₂, К₃, К₄ обусловлен их смысловой нагрузкой. Так, например, К₁ и К₂ показывают долю основных макрофакторов (труд и капитал), которая находится в распоряжении государственного сектора, чем достигается достаточно полный учет затратного аспекта его деятельности; показатель К₃ отражает результаты (валовой выпуск, то есть макропродукт страны), полученные предприятиями государственного сектора; К₄ характеризует относительную массу государственного сектора с точки зрения числа входящих в его состав хозяйственных структур.

Подход, реализующий взвешивание частных коэффициентов по методу среднеарифметического, отражает идею о том, что все четыре показателя К₁, К₂, К₃, и К₄ являются равноправными и ни одному из них не может быть отдано предпочтение по сравнению с другими.

Коэффициент К может вычисляться по основным отраслям экономики. Сама же необходимость его оценки предопределяется тем фактом, что частные масштабные показатели государственного сектора К₁, К₂, К₃, К₄ могут сильно различаться и тем самым дезориентировать исследователя в отношении его истинных размеров. Показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах. Изменяться показатель К может в границах от 0 до 100 процентов.

При анализе развития государственного сектора в динамике уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора.

Для стратегически важных отраслей и секторов экономики отчетный показатель К следует сравнивать с предельно допустимым значением К*, которое определяется экспертным путем исходя из соображений обеспечения экономической безопасности и достижения важнейших целей социально-экономического развития страны.

7. Заключение

Предложенные выше методические подходы к оценке относительных масштабов государственного сектора не являются бесспорными. Однако сама специфика проблем в этой области такова, что их решение предполагает не долгое "копание" в соответствующих дефинициях и вычислительных алгоритмах, а достижение договоренности в отношении того, какие из них будут выбраны в качестве официальных. Это позволит перейти собственно к анализу и прогнозу состояния государственного сектора российской экономики.

Официальная ссылка на статью:

Балацкий Е.В. Измерение масштабов государственного сектора// «Экономист», №9, 1999. С. 69–74.