Приватизация в России вошла в ту стадию, когда ее необходимость и целесообразность в отношении многих хозяйственных объектов, оставшихся в составе госсектора, становится далеко не очевидной. Предприятия, которые бесспорно должны были быть приватизированы, уже перешли в частную собственность. Что же касается хозяйственных структур, оставшихся на балансе государства, то по ним необходимо провести более тщательную экспертизу для окончательного решения вопроса об их приватизации. Это требует новых подходов к обоснованию решений по поводу изменения формы собственности государственных юридических лиц. Такие подходы имеются в арсенале современной экономической науки. Один из них рассматривается в данной статье.

Критерии целесообразности приватизации хозяйственных объектов

Решение о приватизации госпредприятия является многоаспектным, так как может приниматься с разных, порой диаметрально противоположных точек зрения. В этой связи можно говорить о нескольких экономических уровнях этого процесса.

Первый уровень — макроэкономический. Речь идет, как правило, о целесообразности приватизации с точки зрения государства. Хотя в принципе государство и общество противопоставлять нельзя, в данной ситуации государство выражает свои интересы в качестве специфического собственника. Здесь учитывается сегодняшняя и будущая цена продаваемого объекта, прогнозируется динамика доходов от его деятельности, процентные ставки на различные финансовые активы и прежде всего на госзаймы. На данном уровне решение о целесообразности приватизации принимается в основном исходя из возможной динамики величины госказны и госбюджета. Однако макрокритерий используется и в случае, когда речь идет о приватизации предприятия, имеющего обширные внешнеэкономические связи, разрушение которых может привести к политическим осложнениям между странами. Макроэкономические соображения играют определяющую роль и при выжидании государством благоприятной конъюнктуры для продажи того или иного предприятия.

Второй подход предполагает принятие решений на мезоуровне, т.е. на уровне крупного экономического образования (отрасли, территории, большой корпорации). Как правило, это социально-экономическая мотивировка процесса приватизации. Так, данный критерий имеет огромное значение, если изменение формы собственности некоего крупного госпредприятия в местности с низкой диверсификацией экономической деятельности грозит масштабной хронической безработицей. Аналогичным образом мезокритерий должен играть активную роль при возникновении угрозы монополизации отраслевого рынка или сбоя в работе отрасли из-за нарушения хозяйственных связей.

Третий тип критерия является сугубо микроэкономическим. Вопрос в том, что выигрывают конкретные люди при передаче в частную собственность того или иного объекта. Так, приватизация определенных видов медицинских услуг приводит не только к введению (или повышению) платы за них, но и к изменению их качества. Поэтому на данном уровне, как правило, происходит соизмерение предполагаемых изменений в цене и качестве оказываемых услуг. Совместный учет указанных факторов используется, в частности, при подготовке концессионных соглашений по передаче объектов госсобственности. Разумеется, принятие того или иного решения на основе микрокритерия зависит от уровня доходов индивида или социальной группы.

Четвертый тип критерия носит крайне специфичный характер, и его можно охарактеризовать как микромакрокритерий, учитывающий так называемые общественные интересы. Здесь необходимо пояснение. При оценке целесообразности приватизации хозяйственного объекта принимаются во внимание интересы не конкретного человека, а некоего усредненного потребителя. Это связано с тем, что определенные услуги нужны не всем людям. Одновременно микромакрокритерий учитывает такие макроэкономические эффекты, как изменение ценовых пропорций и структуры потребления при росте налогового бремени. Подобные сдвиги продуцируют сложные перераспределительные процессы в обществе, в результате которых возникают так называемые налоговые потери. Соединение в рамках одной схемы макро- и микроэкономических факторов придает методике анализа более высокий уровень теоретического обобщения и большую убедительность получаемых с ее помощью выводов.

Поскольку первые три критерия приватизации во многом традиционны, целесообразно остановиться на методических и информационных особенностях четвертого критерия. Заметим, что каждый уровень рассмотренной системы принятия решений о приватизации предполагает свои инструменты, которые сложным образом увязаны между собой. Без правильного понимания иерархии критериев приватизации и обеспечения их взаимосвязи эффективное применение новых подходов на базе микромакрометодов крайне затруднено.

Избыточные налоговые тяготы: сущность и этапы формирования новой идеологии

Наличие предприятий госсектора имеет два ключевых следствия: либо их доходы поступают в госбюджет и тем самым участвуют в формировании государственных доходов, либо их издержки покрываются за счет госбюджета и тем самым участвуют в формировании государственных расходов. В первом случае предприятие можно приватизировать, изъяв недополученный в результате этого бюджетный доход путем повышения налогов, во втором случае приватизация осуществляется при уменьшении налогового бремени.

Однако в соответствии с современной экономической теорией практически все системы налогообложения влияют на поведение экономических агентов. Это означает, что увеличение или снижение налогового бремени, как правило, искажает оптимальное распределение производственных ресурсов, приводит к изменению общественного благосостояния и структуры потребления. Кроме того, рост налогов порождает изменение относительных цен и ведет к сокращению чистого дохода населения. В подобных обстоятельствах общий ущерб для потребителей, наносимый повышением налогов, превышает их сумму, полученную казной. Иными словами, в экономической системе действует мультипликатор, определяющий эффект усиления налогового бремени при реализации фискальных мероприятий государства.

Данный факт был впервые осознан экономистами–теоретиками на основе изучения моделей общего экономического равновесия. При этом построение современной системы представлений о «налоговых потерях» прошло несколько стадий.

Считается, что основой теории избыточных налоговых тягот послужила опубликованная в 1941 г. работа Дж.Хикса, в которой введены понятия эквивалентной и компенсирующей вариации дохода [1]. В 1971 г. Х.Моринг дал строгое определение налоговых тягот на основе эквивалентной вариации дохода [2], а в 1974 г. П.Даймонд и Д.Мак-Фадден сделали то же самое на основе понятия компенсирующей вариации дохода [3]. В настоящее время подход П.Даймонда и Д.Мак–Фаддена рассматривается как более продуктивный.

В соответствии с их пониманием дополнительный компенсирующий доход ∆D — это сумма денег, которую надо добавить к доходам потребителей для того, чтобы после уплаты дополнительных налогов ∆Т уровень их благосостояния остался неизменным. Показатели дополнительного компенсирующего дохода ∆D и дополнительных налогов ∆Т подлежат количественной оценке, что позволяет перейти к изучению дополнительных потерь от налогов ∆Р в виде соответствующей разности: ∆Р=∆D —∆Т. Впоследствии данному показателю в научной литературе было дано название избыточных налоговых тягот.

Однако на практике использовать абсолютное значение избыточных налоговых тягот достаточно неудобно. В этой связи в 1985 г. Ч.Баллард, Дж.Шовэн и Дж.Вэлли предложили перейти к относительному показателю Ω=∆Р/∆Т, который получил название предельных налоговых тягот (ПНТ) [4].

Содержательно данный показатель фиксирует, сколько рублей дополнительных потерь в доходах потребителей приходится на 1 руб. изъятых в госбюджет налогов. Исходя из подобного понимания можно утверждать следующее: чтобы госбюджет получил доход на сумму ∆Т, власти должны изъять у населения денег на общую сумму ∆F =(1+Ω)∆Т. Денежный «довесок» Ω∆Т как бы «испаряется» в результате процесса сбора налогов и их перераспределения по бюджетным каналам. Хотя теоретически величина ПНТ не ограничена, на практике она лежит в интервале от 0 до 1. Чем ближе значение показателя к нулю, тем меньше налоговые потери и тем эффективней фискальная система государства.

Появление в экономической теории и методологии показателя ПНТ имеет огромное значение, так как по своей сути он является тем мультипликатором (коэффициентом), с чьей помощью можно соизмерять деятельность производственных объектов разных форм собственности. Именно этот показатель представляет тот базовый инструмент, который позволяет «взвешивать» различные политические стратегии федеральных, региональных и муниципальных властей в области управления хозяйственными структурами госсектора.

Однако введение понятия ПНТ потребовало создания адекватной методики количественной оценки данного явления. Такая методика основана на работе с моделью общего экономического равновесия. Первоначально Ч.Баллард, Дж.Шовэн и Дж.Вэлли предложили трехшаговую процедуру определения и измерения ПНТ.

На первом этапе определяются параметры равновесного состояния экономики при заданных налогах, на втором — находятся эти параметры после небольшого изменения налоговых ставок, на третьем — определяется дополнительный доход, позволяющий достичь уровня полезности второго шага при параметрах модели, определенных на первом этапе. Далее, имея сумму налоговых платежей с соответствующим им дополнительным доходом, можно легко вычислить коэффициент ПНТ.

Позднее такой подход подвергся жесткой критике, поскольку он несколько отклоняется от понимания экономики как равновесной системы. Сама процедура добавления компенсирующего дохода не предполагает, что экономика в этом случае будет находиться в равновесном состоянии. Таким образом, в методике Ч.Балларда, Дж.Шовэна и Дж.Вэлли возникает своеобразный методологический «разрыв», нарушающий теоретическую чистоту всей вычислительной процедуры.

Для устранения указанного недостатка российские экономисты С.Мовшович, Г.Крупенина и М.Богданова в 2000 г. предложили более корректный способ оценки ПНТ, предполагающий изначальное введение в модель экономического равновесия так называемого вмененного дохода, который за счет этого оказывается гармонично интегрирован во все дальнейшие преобразования [5]. Сама процедура вычисления ПНТ видоизменяется таким образом, что вместо нахождения равновесных параметров до и после изменения налогов рассматривается второе равновесное состояние как результат возмущения первого, а сам показатель ПНТ определяется с помощью метода сравнительной статики.

Таким образом, к настоящему времени как идеология ПНТ, так и методика их оценки достигли того уровня, который позволяет говорить о наличии в руках экспертов по приватизации объектов госсектора нового инструмента анализа, вышедшего из «большой» теории.

Алгоритм принятия решений о приватизации объектов госсектора

Хотя показатель ПНТ представляет сложную экономико-математическую конструкцию, его применение для принятия решений о целесообразности приватизации предприятий госсектора не предполагает каких-либо технических трудностей, чем и оправдывается введение этого понятия в хозяйственную практику.

Разумеется, прежде чем осуществлять прикладные расчеты, надо иметь макроэкономическую оценку показателя ПНТ. Подобная оценка применительно к российской экономике 1996 г. проведена С.Мовшовичем, Г.Крупениной и М.Богдановой и дала цифру Ω=0,6. В дальнейшем будем использовать эту величину для иллюстрации внутренней логики предлагаемой технологии принятия приватизационных решений.

Рассмотрим два наиболее характерных примера.

Пусть в первом случае имеется некое госпредприятие, которое ежегодно производит продукции (Хг) на 220 млн руб. при себестоимости (Yг) 200 млн руб. Имеются две альтернативы: оставить данное предприятие в составе госсектора или сделать его частным. В отношении частного предприятия известно, что оно способно производить продукцию (Хч) на 225 млн руб. при себестоимости (Yч) 195 млн руб. В данном случае ожидается, что приватизированное предприятие будет более эффективным по сравнению с государственным, поскольку увеличит производство при одновременном снижении издержек (цены продукции предполагаются неизменными). На первый взгляд, ситуация тривиальна и приватизацию необходимо признать оправданной. Однако экспертиза на основе аппарата ПНТ показывает, что картина отнюдь не так проста.

Для окончательного принятия решения следует применить правило: если справедливо неравенство (1+Ω)(Хг—Yг)<(Хч—Yч), то приватизация целесообразна, в противном случае она не нужна.

В основе данного правила лежит следующая логика: прибыль госпредприятия напрямую поступает в бюджет, содействуя пополнению его доходной части. Если же оно уйдет из состава госсектора, то бюджет будет вынужден компенсировать возникшие потери за счет взимания налогов с частного сектора. Однако чтобы получить означенную сумму в бюджет, государство должно собрать налогов существенно больше — в зависимости от коэффициента ПНТ. Если поступившая от физических и юридических лиц сумма налогов будет все же меньше чистой прибыли приватизированного предприятия, то и сама приватизация может считаться оправданной. В противном случае общество отдаст в качестве налогов больше, чем получит прибыли от нового частного предприятия.

Для нашего примера имеет место неравенство 32>30. Следовательно, чистый доход общества от приватизированного предприятия не покрывает тот финансовый ущерб, который оно понесет, компенсируя утраченные доходы госбюджета. Таким образом, приватизация госпредприятия для общества в целом не целесообразна, несмотря на очевидный выигрыш в соотношении результатов и затрат.

Второй пример касается сферы услуг, точнее среднеобразовательных заведений. Допустим, имеется бесприбыльная государственная школа, затраты на содержание которой (Yг) составляют 200 млн руб., а обучение осуществляется бесплатно. Рассматриваются две альтернативы: оставить данную школу в составе госсектора или приватизировать ее. Предполагается, что после приватизации затраты на содержание бесприбыльной школы (Yч) возрастут до 300 млн руб., а качество образования не изменится.

Для взвешивания двух альтернатив необходимо воспользоваться правилом: если справедливо неравенство (1+Ω)Yг>Yч, то приватизация целесообразна, в противном случае она не нужна.

В основе данного правила лежит следующая логика: затраты на содержание государственной школы покрываются за счет бюджетных средств, которые получаются с учетом коэффициента ПНТ. При выходе данной организации из состава госсектора население будет вынуждено само компенсировать возросшие издержки по ее содержанию. Если собираемая с физических и юридических лиц сумма налогов окажется больше непосредственной цены образования в приватизированной школе, то приватизация может считаться оправданной. В противном случае общество отдаст за частное образование больше, чем за государственное.

Для нашего примера имеет место неравенство 320>300. Следовательно, в создавшейся обстановке общество платит больше, чем могло бы платить при приватизации школы, т.е. приватизация вполне обоснована.

Данные примеры практически полностью раскрывают алгоритм принятия решений о приватизации объектов госсектора на базе теории ПНТ. Разумеется, на практике возможны более сложные ситуации, когда рассматриваются не отдельные объекты, а их комплексы. Однако общая схема анализа в этом случае не меняется.

Важной особенностью обсуждаемой системы расчетов является учет макроэкономического климата через коэффициент ПНТ, а также будущих изменений в объеме финансовых потоков государственного и приватизированного предприятия. Данный факт предъявляет повышенные требования к точности оценки ПНТ и всех прогнозных переменных. Более того, коэффициент ПНТ сам нуждается в прогнозировании, так как редко остается стабильным. Подобные проблемы возникают при оценке целесообразности приватизации и по другим критериям. Однако преимущество теории ПНТ в том, что прогнозы деятельности предприятий, во-первых, являются краткосрочными, что не ведет к слишком сильному нарастанию неопределенности, во-вторых, базируются на среднегодовых показателях, что нивелирует возможные ошибки. В этой связи можно утверждать, что основное внимание при информационном обеспечении прикладных расчетов решений о приватизации должно быть сконцентрировано на максимально точной оценке коэффициента ПНТ.

Недостатки инструментария предельных налоговых тягот

Рассмотренная методика оценки решений о приватизации государственных объектов — серьезное подспорье для органов, ответственных за проведение соответствующей экспертизы и обоснование необходимости изменения формы собственности. Однако этот инструментарий имеет подводные камни, игнорирование или недоучет которых может приводить к принципиальным ошибкам в приватизационной политике.

На приведенных нами примерах хорошо видно, что процедура взвешивания определяющим образом зависит от коэффициента ПНТ. Соизмерение двух вариантов развития представляет порой столь тонкую балансировку величин, что предпочтение одному из них отдается нередко на основе самого минимального выигрыша. Если допустить погрешность в оценке истинной величины коэффициента ПНТ порядка 0,1, то этого будет достаточно, чтобы все последующие расчеты генерировали принципиально неверные решения.

В данной связи логичен вопрос, насколько достоверны расчеты, основанные на теории ПНТ, и можно ли им безоговорочно доверять?

Ответ однозначен — применение на практике инструментария ПНТ требует большой осмотрительности, что связано со следующими причинами.

— Идеология определения величины ПНТ не предполагает той однозначности и очевидности, которая позволила бы говорить о бесспорности всех количественных оценок. Как уже отмечалось, что здесь сосуществуют метод П.Даймонда и Д.Мак-Фаддена и подход С.Мовшовича, Г.Крупениной и М.Богдановой, базирующиеся на разных принципах исследования налоговой среды. И хотя второй метод разработан позднее первого и претендует на более высокую корректность и точность, окончательный вывод о том, какой из них лучше и должен использоваться в качестве «официального», еще не сделан. Данный вопрос является пока предметом научных дискуссий. Между тем указанные подходы дают разные формулы для расчета величины ПНТ, при этом в подавляющем большинстве случаев индекс Даймонда—Мак-Фаддена недооценивает ПНТ по сравнению с индексом Мовшовича—Крупениной—Богдановой. Использование разных методов в ряде случаев может приводить к принципиально разным решениям о целесообразности приватизации.

— Для получения в явном виде формулы для коэффициента ПНТ, как правило, используются значительные допущения — линейность производственной функции по труду, равенство нулю налогооблагаемой прибыли и дивидендов и др. Данные гипотезы далеко не всегда справедливы и требуют серьезного обоснования. Если же указанные допущения снять, то расчетные формулы будут несколько иными и, по всей вероятности, дадут количественные результаты, отличающиеся от базового упрощенного варианта.

— Существует неоднозначность в построении исходной модели, служащей основой для определения формулы коэффициента ПНТ. Это связано с тем, что модель общего равновесия может быть разного уровня агрегирования.

В ней могут фигурировать агрегированные производитель, потребитель и государство, а может учитываться несколько секторов (отраслей) экономики и несколько групп потребителей; может быть грубо воспроизведена налоговая система или, напротив, скрупулезно учтен почти каждый фискальный платеж; может рассматриваться сбалансированный бюджет или же учитываться внутренний и внешний долги и т.д. Подобные различия в построении исходной модели приведут к разным формулам коэффициента ПНТ, которые в свою очередь будут генерировать разные количественные результаты.

— Модели общего экономического равновесия всегда включают в себя неверифицируемые (неопределяемые) переменные. К их числу относится функция полезности потребителя, однако, к сожалению, не известны не только ее параметры, но и конкретный вид. Более того, даже если взять какую-то предварительную зависимость, то ее нельзя проверить, так как сама функция полезности относится к специфическому классу ненаблюдаемых экономических объектов. Хотя в настоящее время используются различные способы косвенной оценки ее параметров, это не прибавляет достоверности получаемым на их основе количественным результатам.

— Параметризация модели общего равновесия на основе реальных статистических данных — чрезвычайно сложная и неоднозначная процедура. На практике она осуществляется путем своеобразной подгонки коэффициентов модели таким образом, чтобы ее равновесные переменные совпадали с реальными статистическими. Однако если такая процедура проводится на основе единоразовых сравнений (например, на основе среднегодовых данных), то возникают сомнения в устойчивости выявленных количественных связей. Если же делать серию балансирующих расчетов (например, на основе помесячных данных), то, как оказывается, величина ПНТ значительно меняется от периода к периоду, что также не позволяет говорить об устойчивости функциональных зависимостей. Все сказанное значительно уменьшает достоверность окончательных количественных оценок.

— При определении коэффициента ПНТ механизм «испарения» части фискальных сборов остается для исследователя не до конца понятным. Это связано с тем, что сам коэффициент получается на основе решений модели общего экономического равновесия, но полностью осознать все связи модели практически невозможно. По сути, исследователь работает с моделью как с «черным ящиком», устройство которого столь сложно, что нет смысла разбираться в нем. Отслеживаются только значения переменных на входе и выходе модели. Оговоримся сразу, что гипотеза о низкой собираемости налогов, в результате чего определенная часть налоговых сборов рассеивается по экономической системе, не может полностью объяснить возникающих фискальных искажений; в данном случае механизм потерь значительно сложнее. Между тем отсутствие прозрачности указанного механизма создает определенный психологический барьер в применении аппарата ПНТ. Если же эксперт плохо знаком с общей теорией экономического равновесия, то степень его недоверия к предлагаемому сложному инструментарию может быть достаточно высокой.

Таким образом, при перенесении теоретических конструкций современной экономической науки на практику возникает много осложнений и ограничений. Это не означает, что аппарат ПНТ не может эффективно использоваться в качестве элемента современной технологии принятия решений о целесообразности приватизации, однако необходим учет ряда методических моментов.

Принципы использования инструментария предельных налоговых тягот

С учетом возможных сбоев и накладок в ходе применения коэффициента ПНТ представляется необходимым совершенствование методологии его использования.

Во-первых, нужно задействовать одновременно два коэффициента ПНТ — индекс Даймонда—Мак-Фадцена и индекс Мовшовича—Крупениной—Богдановой. Совместное вычисление данных величин позволит определить своего рода «доверительную область», в которой заключено истинное значение коэффициента. При получении более серьезных научных доказательств преимущества одного из индексов, другой можно будет отбросить, упростив тем самым практику проведения экспертизы госпредприятий.

Во-вторых, при построении модели общего равновесия надо стремиться к ее максимально детализированному представлению. Однако на нынешнем этапе ограничением уровня дезагрегирования модели должно стать ее статистическое обеспечение. К сожалению, для российской экономики еще нельзя построить столь же многоплановые модели, как для развитых стран. Поэтому пока предстоит пользоваться результатами «грубой» модели равновесия. По мере накопления более обширной статистической информации можно переходить к более совершенным моделям.

В-третьих, коэффициент ПНТ следует использовать в режиме «скользящих» расчетов, т.е. периодических уточнений его величины. Должна накапливаться база о ретроспективных значениях коэффициента с разбивкой по годам. Это позволит со временем перейти к прогнозу ПНТ, что крайне важно для решений о приватизации объектов, работа которых оценивается применительно к будущему периоду. Имеющиеся оценки коэффициента ПНТ свидетельствуют, что в России его величина была значительно выше, чем, например, в США. Однако очевидно, что со временем положение будет меняться, и необходимо вовремя отразить этот факт в расчетах о приватизации объектов госсектора. Заметим, что оперативная оценка показателя ПНТ на основе среднегодовых данных имеет и самостоятельное индикативное значение, так как дает возможность понять состояние дел в фискальной сфере и наметить направления налоговой реформы, если она необходима.

В-четвертых, большие аналитические возможности заложены в одновременном использовании критериев приватизации разных уровней. Иногда оценка целесообразности смены собственности объекта на основе коэффициента ПНТ дает неоднозначные результаты. В этом случае анализ можно дополнить итогами оценки по другим критериям. При возникновении разночтений по разным критериям имеет смысл взвешивать их на неформальной основе и проводить более углубленный анализ специфики объекта.

Если придерживаться сформулированных выше принципов, то инструментарий ПНТ может быть полезным подспорьем в повышении объективности экспертизы государственных объектов для принятия решения о целесообразности их передачи в частные руки. Однако в любом случае не следует использовать его формально, он должен стать одним из методов экономической диагностики, а не тем единственным и непогрешимым тестом, от которого зависит окончательное решение.