Низкая эффективность созданной в России государственной административной системы в последнее время стала очевидной. Начавшаяся в 2004 г. по инициативе президента страны административная реформа явилась естественной реакцией на сложившееся положение. Реформирование федеральных органов исполнительной власти повлекло за собой широкомасштабные действия по оптимизации административной системы в субъектах Федерации и на местах. Однако для того чтобы реформа не переросла в деструктивный разгром старой системы без серьезных достижений в социально-экономической сфере, необходимо руководствоваться определенными управленческими принципами. К настоящему моменту разработана методология оптимизации государственной административной системы на основе нетрадиционных методов структурно-функционального анализа, который является классическим инструментом построения организационных структур.

Количественная оценка эффективности административной системы и ее элементов

Основным подтверждением рациональной работы органов исполнительной власти является эффективное сопряжение функций данных органов с их структурными подразделениями. В этой связи при решении проблемы оптимизации административной системы на любом уровне власти целесообразно применять структурно–функциональный анализ с некоторыми модификациями и корректировками. Основная цель подобной модернизации традиционного аналитического аппарата управленца – создание такого методического инструментария, который позволил бы решить две взаимосвязанные задачи. Первая – выявление узких мест в организации работы действующего органа исполнительной власти если не в автоматическом, то хотя бы в частично автоматизированном режиме. Вторая — проектирование новых административных органов исполнительной власти и новых подразделений действующих органов. Достижение поставленной цели возможно только на основе учета объективных экономических показателей, характеризующих работу органа исполнительной власти в целом и его структурных звеньев.

Каковы же принципы нового подхода к оценке эффективности административной системы? [1] Раскроем их на примере министерства, учитывая, что для служб и агентств действует аналогичная схема без каких-либо существенных изменений. Легче всего понять рассматриваемый подход через призму предъявляемых к нему требований и формы их реализации.

Первый принцип состоит в том, что деятельность министерства и его подразделений должна оцениваться на основе эффективности выполняемых ими функций. Одним из ноу-хау новой методики выступает классификация функций органов исполнительной власти, в качестве которой используется «шаблон», данный в Указе президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с данным документом все функции министерства подразделяются на пять групп:

– функции по нормативно-правовому обеспечению;

– правоприменительные функции;

– контрольно-надзорные функции;

– функции по управлению государственным имуществом;

– функции по оказанию государственных услуг.

Отметим, что в указе имеются определенные неувязки при отнесении отдельных видов деятельности к той или иной функции. Например, принятие индивидуальных правовых актов фигурирует как в контрольно–надзорных, так и в правоприменительных функциях, создавая тем самым прецедент дублирования. Тем не менее, если этот процесс однозначно отнести к правоприменительным функциям, то указанная коллизия устраняется и функциональный «шаблон» может успешно использоваться в практической работе по оценке эффективности органов исполнительной власти.

Второй принцип построения методики оценки эффективности административной системы заключается в том, что все административные функции должны получить строгое количественное выражение. Для оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти необходимо иметь количественные индикаторы всех пяти видов административных функций. С этой целью можно предложить следующие показатели по видам функций.

Функции по нормативно-правовому обеспечению. По своему внутреннему содержанию данная группа функций предполагает учет количества подготовленных министерством нормативно-правовых актов разного вида. Целесообразно использовать следующую их градацию: федеральные и республиканские законы; постановления и указы руководства страны и субъектов Федерации; федеральные и республиканские целевые программы; министерские приказы, положения, разъяснения, методики и пр.

Одновременно с этим для учета временных лагов и определения эффективности нормотворческой деятельности органа исполнительной власти следует вести статистику по трем позициям: нормативно-правовым актам, подготовленным и поданным на утверждение; утвержденным; отклоненным. Первая позиция позволяет оценить интенсивность текущей работы по подготовке нормативных документов, вторая — результативность прошлой нормотворческой деятельности, третья — актуальность и глубину проработки документов. Указанные количественные показатели по всем трем позициям могут строиться как для одного (текущего) года, так и для более длительного периода (например, за пять лет, включая текущий год).

Правоприменительные функции. Здесь целесообразно использовать следующую статистическую систему количества управленческих операций: индивидуальные правовые акты; выполняемые федеральные и региональные целевые программы, а также программы с участием органа власти; реестры; регистры; кадастры; поручения руководства страны и субъектов Федерации. По первой позиции из шести указанных выше нужно вести статистику по двум показателям: количество проектов индивидуальных правовых актов и количество принятых (утвержденных) индивидуальных правовых актов. Вторая позиция предполагает учет только действующих программ. Третья, четвертая и пятая позиции также должны предусматривать два показателя: число разрабатывающихся и реально ведущихся реестров, регистров и кадастров. По шестой позиции следует вести дополнительный учет выполненных в срок, просроченных и невыполненных правительственных поручений.

Контрольно-надзорные функции. Для этой группы функций целесообразно осуществлять сбор статистики по трем позициям: принятые и официально оформленные решения по контролю и надзору (в том числе за органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами); выданные лицензии; зарегистрированные акты, документы, права и объекты.

Указанная система показателей фиксирует только конечные результаты управленческой деятельности, оставляя за бортом рассмотрение усилий и затрат, требующихся для их получения. Обоснованием подобного подхода может служить тот факт, что в современных условиях деятельность государственных служащих должна оцениваться по результатам, а не по затратам. Именно такой подход стимулирует более высокую эффективность их работы.

Функции по управлению госимуществом. Данная группа административных операций предусматривает только один количественный показатель — число официальных решений по управлению госимуществом. Решения могут быть оформлены в виде нормативных документов разного уровня, число которых будет свидетельствовать об интенсивности процесса управления госимуществом.

Рассмотренные выше четыре вида функций можно отнести к разряду универсальных административных, так как они присущи практически всем министерствам, службам и агентствам. Интенсивность распределения этих функций существенно дифференцируется в зависимости от органов исполнительной власти, но во всех органах они так или иначе присутствуют. В отличие от них пятая функция должна быть отнесена к разряду специфических и предполагает определенные особенности учета.

Функции по оказанию государственных услуг. С учетом многообразия услуг, оказываемых органами исполнительной власти, данный вид функции не может быть отображен единой системой статистических показателей. Например, Министерство внутренних дел и его подразделения должны обеспечить предотвращение и раскрытие правонарушений, Министерство финансов — своевременность денежных платежей, Агентство по энергетике — бесперебойное снабжение юридических и физических лиц электроэнергией и т.п.

Важная особенность рассматриваемой группы функций заключается в том, что под ее действие подпадают многообразные инфраструктурные подразделения самих министерств, служб и агентств. Так, сводный департамент какого-либо министерства или департамент по управлению делами не выполняют специфических функций, участвуя в выполнении функций других департаментов или обеспечивая поддержку деятельности других подразделений органа исполнительной власти.

Из-за специфичности функций по оказанию государственных услуг для каждого органа исполнительной власти будут действовать свои результирующие показатели, поэтому в данном случае практически все органы исполнительной власти несопоставимы между собой.

Вместе с тем имеется аналитический срез, позволяющий унифицировать оценку деятельности разных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с упоминавшимся выше указом президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральный министр утверждает для подведомственных ему служб и агентств ежегодный план, перечень показателей деятельности и отчет об их исполнении. Таким образом, помимо специфических показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти в административной практике предполагается вернуться к плановым показателям, широко используемым в социалистической экономике. Соответственно в статистическую отчетность можно добавить еще один показатель эффективности — уровень выполнения (невыполнения) плановых показателей. По данной группе показателей деятельность служб и агентств, а также отдельные стороны работы министерств оказываются вполне сопоставимыми.

Изложенные выше два принципа организации системы оценки деятельности административного аппарата являются ядром нового подхода.

Требования к системе оценки эффективности аппарата государственного управления

Продолжая рассмотрение принципов построения методики оценки административной системы, отметим, что структурно-функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти должен базироваться на принципе статистической сопоставимости. Представленные ранее пять административных функций с соответствующими результирующими показателями применимы как к органу исполнительной власти в целом, так и к его отдельным структурным звеньям. Данный подход обеспечивает пространственно-временную сопоставимость. Сопоставляться между собой могут разные органы исполнительной власти и разные подразделения внутри них как в статике, так и в динамике (за различные периоды). При решении проблемы формирования и оптимизации системы государственного управления подобный «сквозной» анализ ранее не применялся.

Введенная классификация функций органов исполнительной власти существенно отличается от традиционного функционального анализа управленческих структур, который ориентирован на скрупулезное сопоставление конкретных направлений деятельности (функций) органов управления и подразделений, а также на выявление фактов их дублирования и избыточности. Вместе с тем предлагаемый подход не исключает традиционный функциональный анализ, а дополняет его в плане исследования универсальных направлений деятельности (функций) органов исполнительной власти и их подразделений.

Суть следующего принципа состоит в том, что структурно-функциональный анализ эффективности органов исполнительной власти должен основываться на ограниченном наборе затратных показателей. В противном случае, учитывая количество данных органов власти, их структурных подразделений и выполняемых функций, число индикаторов превысит все разумные пределы. В этой связи все показатели затрат органов исполнительной власти и их подразделений целесообразно ограничить четырьмя видами: численность персонала органа власти (подразделения), его годовой бюджет, затраты на оплату труда работников, включая выплату премий, количество квадратных метров занимаемой площади.

Логика такого подхода обусловлена тем, что любое административное образование оттягивает на себя трудовые ресурсы, финансы и полезное территориальное пространство, которые могут иметь альтернативное применение. Оценка эффективности этих видов экономических ресурсов должна дать ответ на вопрос о правомерности их отчуждения из экономического оборота.

Особо подчеркнем, что совмещение введенных затратных показателей с результирующими позволяет проводить оценку не только каждого структурного подразделения органа исполнительной власти, но и каждой функции, выполняемой им. Таким образом, предлагаемые группы результирующих и затратных показателей дают возможность добиться сопоставимости административных функций и структурных элементов органа исполнительной власти в рамках единой методологической и методической схемы, что очень удобно для более глубокого анализа проблемы сбалансированности структурно–функциональной архитектуры любого объекта административной системы.

В соответствии с последним принципом анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти должен основываться на сравнении фактических показателей с «эталонными». Совмещение затратных и результирующих показателей дает множество индикаторов эффективности административного процесса. Однако такая оценка сама по себе мало что значит, если отсутствует база сравнения, т.е. некий эталон. В качестве такого эталона могут выступать разные показатели, так как единственного решения здесь не существует. Возможны различные варианты, один из которых должен выбираться в зависимости от обстоятельств (степени достаточности информационного обеспечения).

Эталонным показателем эффективности могут быть его средняя величина по стране, максимальная величина по стране или региону (например, образцового административного образования), величина, полученная на основе экспертной оценки трудоемкости административных функций и являющаяся приемлемой в данных обстоятельствах.

Наличие «эталона» позволяет построить очень простой алгоритм диагностики административной структуры и принятия решений о направлениях ее оптимизации. Так, если фактический показатель эффективности выше эталонного значения, равен или близок к нему, то деятельность соответствующего административного элемента считается удовлетворительной и вмешательства в его работу не требуется; в противном случае необходима реструктуризация.

Функциональная специализация административных структур и их подразделений

Важный элемент в анализе эффективности административного образования — изучение его функциональной специализации. Для этого каждой из пяти функций присвоим индекс i и два показателя: L_l0 — общее число лиц, занятых на выполнении i-ой функции; L_ic — число лиц, занятых на выполнении исключительно i-ой функции [2]. Тогда показатель k_i=(L_ic/L_io)100% будет выступать в качестве коэффициента функциональной специализации управленческого труда. Данный коэффициент лежит в интервале [0;1], и чем ближе фактический коэффициент к единице, тем выше функциональная специализация и тем лучше сформирована административная структура органа исполнительной власти.

Аналогичный показатель можно ввести не для численности работников, а для количества структурных подразделений (департаментов, отделов) органа исполнительной власти. В этом случае D_io — общее количество структурных подразделений, задействованных на выполнении i-ой функции; D_ic — количество структурных подразделений, задействованных на выполнении исключительно i-ой функции. Тогда показатель q_i=(D_ic/D_io)100% будет выступать в качестве коэффициента функциональной специализации структуры органа исполнительной власти.

Более подробный анализ предполагает одновременное рассмотрение управленческих функций и структурных подразделений органа власти. Для этого строится матрица, где в столбцах (индекс j) фигурируют отделы (департаменты), а по строкам (индекс i) даны функции. На пересечении строк и столбцов данной матрицы стоят величины L_ij — численность работников j-го отдела (департамента), занятых на выполнении i-ой функции; L_j — общая численность работников j-го отдела (департамента). Тогда целесообразно ввести два коэффициента, позволяющие оценить степень эффективности структурно—функциональной организации органа власти:

g_jc = ([max_i {L_ij}]/L_j) 100%;

g_jo = ([∑_i L_ij—max_i{L_ij}]/L_j) 100%.

Первый коэффициент будем называть коэффициентом функциональной специализации отдела (департамента), второй — коэффициентом отвлечения отдела (департамента) от основной деятельности. В соответствии с первой формулой направление деятельности, по которому специализируется структурное подразделение органа власти, определяется как основное, т.е. то, на котором задействовано максимальное число работников. Соответственно разница между суммарным числом потенциальных работников функций подразделения и числом лиц, занятых выполнением основной функции, представляет собой показатель отвлечения от основной деятельности подразделения.

Методологической основой введенных показателей специализации является представление о том, что орган исполнительной власти должен быть организован таким образом, чтобы его сотрудники и структурные подразделения не «размазывались» по нескольким управленческим функциям. В противном случае подобный разброс ресурсов будет снижать эффективность работы. Для сравнения укажем, что в большинстве стран мира при регулировании государственных компаний используется принцип минимизации отраслевой диверсификации для предотвращения неоправданного расходования государственных средств на непрофильные виды деятельности. Именно такой подход и реализован при построении индикаторов специализации.

Алгоритм работы с приведенными индикаторами предельно прост: если показатели специализации данного отдела недостаточно высоки (их идеальное значение равно 1), то должна последовать его ревизия на предмет выявления причин неудовлетворительного положения дел с последующим перемещением либо этого отдела, либо некоторых его сотрудников в другие департаменты.

* * *

Рассмотренный подход к оценке эффективности административной системы страны не подменяет традиционных методов структурно-функционального анализа, а расширяет и дополняет их. Смысл его заключается в частичной алгоритмизации и автоматизации процедуры принятия решений о необходимости реформирования административной системы и ее элементов. Это существенно облегчает трудоемкую экспертизу деятельности органов исполнительной власти. Однако формализовать полностью процесс принятия управленческих решений невозможно, и предложенный подход целесообразно использовать лишь в качестве вспомогательного инструмента.