1. Введение

Проблема социального неравенства в России, как и во всех капиталистических странах, стоит довольно остро и имеет тенденцию к дальнейшему усугублению. Как правило, борьба с избыточным неравенством в современном цивилизованном мире ведется с помощью прогрессивного подоходного налога (ПН), аналогом которого в России выступает налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Почти во всех развитых странах мира действует прогрессивная шкала ПН и в этом смысле Россия резко выбивалась из глобального мирового тренда, сохраняя плоскую шкалу на НДФЛ. Объяснений данного факта было дано немало. Во-первых, перенастройка системы НДФЛ не гарантировала радикального увеличения его роли, что характерно для стран с незначительной долей данного налога в доходах бюджета [1, 2]. Во-вторых, в условиях большого количества льготных режимов и вычетов для различных видов доходов населения НДФЛ сильно сокращает свою прогрессивность и редистрибутивные свойства [3] и в основном ориентирован не на перераспределение доходов высокодоходных групп, а на выравнивание заработной платы [4]. В-третьих, невысокая роль подоходного налога в российской налоговой системе во многом объясняется использованием всевозможных механизмов уклонения от налога налогоплательщиками из высокодоходной группы [4].

Последние несколько лет дискуссия о внедрении прогрессивной шкалы НДФЛ в российском политическом дискурсе развернулась с новой силой. К настоящему моменту она разрешилась в определенном направлении – в стране вводится прогрессивная шкала НДФЛ. Задача статьи состоит в макроэкономической оценке предстоящей реформы, что предполагает, во-первых, определение масштаба класса богатых людей, подпадающих под дополнительное налогообложение, во-вторых, расчет величины дополнительных денежных поступлений в консолидированный бюджет страны, а также в региональные и местные бюджеты, в-третьих, проверку значимости налоговой инновации для решения неотложных социальных задач.

2. Радикальный пересмотр политического курса: ретроспектива борьбы мнений

Уже много лет подряд в Государственной Думе (ГД) РФ рассматриваются предложения о внедрении нового и более справедливого фискального инструмента в виде прогрессивной шкалы НДФЛ, однако Правительство РФ принципиально отвергало подобные инициативы. Достаточно напомнить о том, что в 2017 г. законодательная инициатива о введении прогрессивной шкалы НДФЛ была внесена на рассмотрение в ГД сразу тремя политическими фракциями – КПРФ, ЛДПР и партией «Справедливая Россия» (ПСР). Каждая из названных партий разработала свои законопроекты, которые различались степенью радикальности нововведений (таблица 1), однако Правительство РФ в очередной раз отрицательно отреагировало на все предложенные сценарии, в результате чего ГД РФ также отклонила данные законопроекты. Накал политических страстей может быть проиллюстрирован тем фактом, что ПСР более 10 раз выносила на обсуждение в ГД РФ проект по реформированию налоговой системы, однако результат всегда был отрицательным [5].

Таблица 1

Параметры сценариев реформы подоходного налога в России

Источник: [5]

В качестве альтернативы прогрессивному НДФЛ Правительство РФ выдвигало свой вариант налоговой реформы, при котором плоская шкала налога сохранялась, а менялась лишь ставка – с 13 до 15% (таблица 1). Скрупулезные расчеты и сравнения четырех конкурирующих проектов реформы НДФЛ показали, что правительственный вариант является экономически более эффективным и намного более реалистичным по сравнению с более справедливыми вариантами трех политических фракций. Кроме того, в ходе расчетов выяснилось, что все сценарии трех политических фракций с прогрессивным НДФЛ исходили из одного и того же неверного постулата о равномерном распределении налогоплательщиков в сверхдоходной группе, в результате чего дополнительные доходы от изменения налоговой шкалы оказались завышенными в 2,0–2,5 раза [5]. Таким образом, противостояние общественности и власти по указанному вопросу приняло характер патовой ситуации.

Тем не менее за последние 3–4 года политическая ситуация в стране принципиально изменилась, что выразилось в обращении Президента РФ Владимира Путина к россиянам 23.06.2020, в котором он объявил о повышении ставки НДФЛ для граждан с высокими зарплатами. Согласно новой системе ставка НДФЛ в 13%, действовавшая для всех в течение 20 лет, перестанет быть единой. С 01.01.2021 россияне, зарабатывающие свыше 5 млн руб. в год, будут платить НДФЛ по ставке 15%. Президент уточнил, что повышенная ставка будет применяться не ко всем доходам, а только к части, превышающей 5 млн в год. По предварительной оценке В. Путина, намечаемая мера даст бюджету порядка 60 млрд руб., которые будут «окрашены» и целевым образом направлены в сферу здравоохранения, а именно на лечение детей, закупку дорогостоящих лекарственных средств и оборудования, проведение высокотехнологичных и сложных операций [6].

Таким образом, с 2021 г. Россия входит в клуб стран с «цивилизованным» налогообложением. Причем намечаемую фискальную инновацию следует признать поразительно аккуратной, своевременной и сбалансированной. Во-первых, вводимая прогрессивная шкала является предельно простой – в ней предусмотрено всего лишь два доходных интервала. Во-вторых, величина дохода, подвергающаяся дополнительному налогообложению (более 5 млн руб. в год), по российским меркам является действительно большой и не затрагивает абсолютное большинство населения. В-третьих, дополнительный налоговый пресс на категорию богатых лиц с доходом больше 5 млн руб. однозначно не является «грабительским» – увеличение ставки НДФЛ происходит всего лишь на 2 процентных пункта (п.п.), что при крайне низкой базовой ставке никак не может нанести чувствительный урон богатому классу. В-четвертых, изъятые дополнительные средства будут носить строго целевой характер для предотвращения их хищения и направляться на решение острых социальных проблем населения.

На наш взгляд, столь плавный переход от плоской шкалы НДФЛ к прогрессивной является одним из самых эффективных управленческих решений за всю историю современной России. Фактически власти страны реализовали свою изначальную задумку по увеличению НДФЛ на 2 п.п., но распространили ее не на все население, что было бы крайне несправедливо, а на довольно узкий контингент богатых граждан, тем самым учтя предложения конкурирующих политических сил и пожелания народных масс.

3. Оцифровка налогового нововведения: первые неожиданные результаты

Как только решение о введении прогрессивной шкалы НДФЛ было официально обнародовано президентом В. Путиным, сразу начались аналитические расчеты, к чему приведет новая система. Подобная аналитическая работа отнюдь не является совсем тривиальной в силу ряда причин.

Во-первых, Росстат не предоставляет информацию, необходимую для соответствующих расчетов. Все, что он может сообщить, это то, что зарплаты свыше 3 млн руб. в год получают всего 0,8% работающих россиян (около 500 тыс. человек), а свыше 5 млн руб. – еще меньше [6].

Во-вторых, помимо данных о том, сколько людей имеют заработок более 5 млн руб. необходимо еще знать их распределение по доходам, а также их общие доходы, чтобы понять величину дополнительных налоговых сборов.

По имеющимся сведениям, известное информационное издание «Meduza» первой провела соответствующую аналитическую работу. Для этого «Meduza» воспользовалась базой данных «Всемирного неравенства» [1]. Опираясь на указанный источник, аналитики агентства «Meduza» обнародовали следующие данные: налогооблагаемый доход в 5 млн руб. в год имеют 0,5% взрослых россиян; при численности взрослого населения около 114 млн чел., это около 570 тыс. потенциальных плательщиков повышенного налога; в среднем годовой доход 0,5% самых богатых людей составлял чуть менее 16,5 млн руб. на 2018 г. [7]. Дальнейшая логика тривиальна: 16,5 млн руб. минус базовые 5 млн руб.; полученный «довесок» в 11,5 млн руб. умножается сначала на 570 тыс. налогоплательщиков, а потом на 0,02 – дополнительный процент НДФЛ. В результате получается 131 млрд руб. дополнительного дохода, что в 2,2 раза больше объявленной В. Путиным суммы в 60 млрд рублей [7].

Делая выводы на основе полученных цифр, аналитики издания «Meduza» констатируют следующее. С одной стороны, дополнительные 131 млрд руб. являются действительно большой суммой (это немного меньше той суммы, которую выделяет федеральный Фонд медицинского страхования на бесплатную высокотехнологичную помощь сверх базовой программы обязательного медицинского страхования (онкология, сердечно–сосудистые заболевания, нейрохирургия, ортопедия и другие отрасли медицины) и запланированную в 2020 г. в размере 103,9 млрд руб.). С другой стороны, НДФЛ зачисляется в бюджеты регионов (85%) и муниципалитета (15%), а по имеющимся данным, из почти 4 трлн руб. данного налога, уплаченного в 2019 г., 1,2 трлн руб. (30%) собрала Москва, в которой, судя по всему, сосредоточена подавляющая часть лиц с доходом более 5 млн руб. Следовательно, прогрессивная шкала НДФЛ может помочь только высокотехнологичной медицине столицы и еще нескольких богатых регионов [7]. Таким образом, возникает весьма интересный парадокс: борьба с концентрацией доходов у слишком богатых граждан приводит к росту концентрации качества медицинского обслуживания жителей богатых регионов страны.

Тем самым проведенный анализ изданием «Meduza» позволил установить, по крайней мере, две важные проблемы. Во-первых, власти сильно недооценивают экономический эффект от введения прогрессивной шкалы НДФЛ, а, во-вторых, при прочих равных условиях эта мера будет способствовать углублению неравенства в доходах региональных и местных бюджетов.

4. Источники данных и авторская оценка эффекта от введения прогрессивной шкалы НДФЛ

На наш взгляд, аналитическая работа, проделанная изданием «Meduza», является чрезвычайно интересной и полезной. Однако подобный анализ нуждается в перепроверке и дополнении, что и будет сделано ниже.

В своей деятельности мы также будем опираться на базу данных о неравенстве (World Inequality Database – WID), которая была создана в 2011 г. с целью обеспечения удобного и свободного доступа ко всем существующим статистическим рядам о распределении доходов. В своей деятельности WID опирается на объединенные усилия международной сети из более чем 100 исследователей и охватывающей более 70 стран. Деятельность WID координируется исполнительным комитетом, состоящим из 5 содиректоров и десятка региональных и тематических координаторов.

Непосредственная работа по наполнению WID статистикой ведется Всемирной лабораторией неравенства (The World Inequality Lab – WIL), которая состоит примерно из 20 научных сотрудников, ассистентов и сотрудников по проектам из Парижской школы экономики и управляется также, как и WID. Работа WIL финансируется государственными и некоммерческими учреждениями. Структура средств WIL за период 2010–2025 гг. такова: грант Европейского исследовательского совета (30%); помощь от университетов, исследовательских центров и статистических управлений (23%); субсидии от Парижской школы экономики и ее партнерских институтов (16%), Фонда Форда (11%), Университета Беркли (7%), Французского агентства по национальным исследованиям (4%), Фонда Слоуна (3%), Программы Развития ООН (3%), Совета по экономическим и социальным исследованиям и Департамента международного развития Великобритании посредством гранта совместного фонда ESRC–DFID (2%) [8].

Вышеприведенные сведения позволяют с высокой степенью доверия относиться к статистическим данным WIL. Кроме того, сервис WID позволяет манипулировать узкими границами доходных групп населения и определять их средний доход. Нами экспериментальным образом выявлено, что доля лиц, обладающих в России доходом выше 5 млн руб. составляет 0,8% рабочей силы в отличие от 0,5%, определенных изданием «Meduza». Соответственно общее число таких лиц, по нашим оценкам, составляет 601,8 тыс. чел., в то время как по оценкам «Meduza» – 570 тыс. чел. Относительно среднего годового дохода сверхбогатой группы наши эксперименты дают значение 18,8 млн руб., а по данным агентства «Meduza» – менее 16,5 млн рублей [7]. При этом «Meduza» говорит о данных за 2018 г., тогда как в базе WID все наблюдения относительно России заканчиваются 2015 годом.

Приведем исходные данные и расчетные значения для показателей, необходимых для определения дополнительного эффекта от введения прогрессивной шкалы НДФЛ (таблица 2).

Таблица 2

Доходные и налоговые параметры для России, 2015 г.

Источник: составлено и рассчитано по [8]

Из таблицы 2 видно, что у каждой десятой части процента богатой группы доход заметно возрастает, в связи с чем обусловлен подробный учет восьми подгрупп богатой группы. Окончательный результат оценки величины дополнительного дохода от введения прогрессивной шкалы НДФЛ составляет 166 млрд руб. против 131 млрд руб. агентства «Meduza» [7] и 60 млрд руб. В. Путина [6]. Таким образом, наша оценка в 1,3 раза превосходит оценку издания «Meduza» и в 2,8 раза – правительственную оценку.

Если учесть, что полученная нами цифра основана на данных 2015 г., то в 2020 г. за прошедшие 5 лет она должна увеличиться, по крайней мере, на 20–30% и составить 200–216 млрд руб., что примерно в 3,5 раза выше правительственной оценки. Расхождения в наших оценках и издания «Meduza» можно относительно легко объяснить более тонкой техникой расчета, примененной нами. Понять же причину столь сильно заниженных цифр, обнародованных президентом В. Путиным, гораздо труднее. Можно лишь предположить, что правительственные эксперты оценивали не потенциальный доход от новой налоговой реформы, а реальный – с учетом собираемости НДФЛ для высокодоходных групп, которые обладают повышенными навыками уклоняться от налогов [4]. В этом смысле не исключено, что обозначенная Путиным цифра выступает в качестве минимальной границы гарантированного увеличения бюджетных доходов. Вместе с тем нельзя исключать и того варианта, что правительственные аналитики пользовались совершенно иной информационной базой (например, закрытыми данными Федеральной налоговой службы РФ, которые менее радикальны по сравнению с показателями WID).

5. Прогрессивная шкала НДФЛ и новые социальные возможности

Как и ранее, оттолкнемся от оценок издания «Meduza», касающихся возможных трат дополнительных бюджетных доходов от НДФЛ, и сопоставим потенциальный доход с расходами федерального бюджета на национальные проекты (НП) по двум направлениям: социально ориентированные и направленные на развитие экономики (таблица 3).

Таблица 3

Расходы федерального бюджета (по национальным проектам), млрд руб.

Источник: [9]

Из таблицы 3 видно, что возможный доход в размере 166 млрд рублей превышает большую часть затрат на национальные проекты в 2020 г. (за исключением НП «Демография», «Здравоохранение», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры»), а в отдельных случаях и их трехгодовой бюджет (НП «Культура», «Производительность труда и поддержка занятости»).

Поскольку озвученные В.В. Путиным приоритеты по расходованию дополнительно полученных средств касаются сферы здравоохранения, остановимся подробнее на НП «Здравоохранение» (таблица 4).

Таблица 4

Расходы федерального бюджета на реализацию федеральных проектов, входящих в НП «Здравоохранение» в 2020–2022 гг., млрд руб.

Источник: [9]

Из таблицы 4 видно, что потенциальный доход (даже на его минимальной отметке в 60 млрд рублей) существенно расширяет возможности финансирования НП «Здравоохранения». Даже в своей минимальной оценке он сопоставим практически со всеми трехгодовыми затратами на реализацию различных направлений НП «Здравоохранение». В частности, в рамках проекта «Борьба с сердечно–сосудистыми заболеваниями» дополнительные средства могут позволить дооснастить первичные сосудистые отделения оборудованием для осуществления рентгенэндоваскулярных вмешательств. Это позволит увеличить к 2024 году охват рентгенэндоваскулярными вмешательствами больных с инфарктными состояниями в лечебных целях с запланированных 60% до более высоких значений [9]. При этом не стоит забывать, что согласно данным Росстата, смертность от заболеваний системы кровообращения составляет почти 47% всех смертельных случаев в России (данные за 2018 год). Такие же дополнительные возможности открываются и по другим направлениям НП «Здравоохранение».

Чтобы окончательно понять, много или мало получит бюджет в результате введения прогрессивной шкалы налогообложения, сопоставим потенциальный доход с расходами федерального бюджета по основным разделам классификации на 2020 год (таблица 5).

Таблица 5

Расходы федерального бюджета (по разделам классификации расходов бюджета), млрд руб.

Источник: [10]

Из приведённой таблицы не трудно заметить, что потенциальный доход сопоставим с отдельными разделами затрат федерального бюджета (например, культура и кинематография, физическая культура и спорт, средства массовой информации), а в его максимальном рассчитанном значении (166 млрд рублей) даже превышает эти затраты. Все это позволяет предположить, что вводимая с 2021 года прогрессивная шкала налогообложения с учетом системы бюджетных трансфертов открывает новые возможности по реализации проектов, направленных на улучшение жизни населения и развитие экономики, в том числе на региональном и муниципальном уровнях [11].

6. Заключение

Проведенные расчеты потенциальных доходов российской бюджетной системы в результате введения прогрессивной шкалы НДФЛ позволяют поставить точку на спорах о целесообразности этой меры. Полученный эффект представляет собой макроэкономическую величину, которой нельзя пренебречь. Данная мера носит исключительно социальную направленность, т.к. ориентирована на вложение дополнительных доходов в медицинское обслуживание населения.

Если отталкиваться от рассчитанной нами оптимистичной величины дополнительного дохода от НДФЛ (216 млрд руб.), то муниципальные бюджеты страны могут рассчитывать на дополнительные 32,4 млрд руб., а региональные – на 183,6 млрд руб. Даже с учетом региональной неравномерности распределения этих средств можно надеяться, что они позволят сделать серьезный шаг к повышению качества медицинского обслуживания населения России.

Литература

1. Tanzi V. Fiscal Policies in Economies in Transition. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1992. 367 p.

2. Dabrowski M., Tomczynska M. Tax Reforms in Transition Economies – a Mixed Record and Complex Future Agenda. Series: Studies and Analyses, CASE, Warsaw, 2001. 36 p.

3. Hagemann R.P., Jones B.R., Montador B.R. Tax Reform in OECD Countries: Economic Rationale and Consequences // OECD Economics Department Working Papers. – 1987. – No. 40.

4. Синельников-Мурылев С., Баткибеков С., Кадочников П. и Некипелов Д. (2002). Оценка результатов реформы подоходного налога в Российской Федерации. М.: Институт экономики переходного периода. 120 с.

5. Балацкий Е.В., Екимова Н.А. Сравнительные характеристики прогрессивной и плоской шкалы подоходного налога // Журнал институциональных исследований. – 2018. – Том 10, №3. – С. 102–122.

6. Путин объявил о новой ставке НДФЛ и повторных выплатах на детей. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.rbc.ru/economics/24/06/2020/5ef226b29a794766cc4d2343

7. Кузнец Д. Для людей, чьи годовые доходы выше 5 миллионов рублей, подоходный налог (НДФЛ) повысят с 13 до 15%. Сколько в России таких людей? Больным детям этих денег хватит? [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  https://meduza.io/feature/2020/06/24/dlya-lyudey-godovye-dohody-kotoryh-bolshe-5-millionov-rubley-podohodnyy-nalog-povysyat-s-13-do-15-takih-lyudey-mnogo-bolnym-detyam-ih-deneg-hvatit

8. World Inequality Database. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://wid.world/data/

9. Бюджет для граждан. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/12/main/Budzhet_dlya_grazhdan_2020-2022.pdf

10. О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/12/main/191122_Prezentatsiya.pdf

11. Зотов В.Б. Перспективы развития местного самоуправления в современных российских условиях // Муниципальная академия. – 2017. – № 1. – С. 4–12.