Неэргодическая экономика

Авторский аналитический Интернет-журнал

Изучение широкого спектра проблем экономики

Критерии и приоритеты приватизации государственной собственности

Приватизация должна быть проведена предельно разумно и рационально, однако для этого нужен специальный алгоритм приватизации, который предполагает, какие предприятия надо переводить в частную собственность, а какие – не надо. В статье предлагается такой алгоритм, предусматривающий особенности государственных предприятий и регионов, в которых они находятся.

В настоящее время приватизация в России в основном проведена. Однако более пристальный анализ показывает, что в этой сфере имеется еще иного проблем. Во-первых, на балансе у государства продолжает «висеть» большое число государственных унитарных предприятий, с которыми надо что-то делать. Во-вторых, в результате массового акционирования хозяйственных структур государство оказалось собственником довольно приличного портфеля акционерного капитала, который требует значительных «управленческих издержек» и не дает почти никакой отдачи. В-третьих, на очереди к приватизации стоят государственные учреждения, многие из которых продолжают обременять государственный бюджет без серьезных на то причин.

Надо сказать, что повышение эффективности государственной собственности, вообще говоря, возможно двумя путями. Первый – внедрение новой, высокоэффективной системы управления государственной собственностью и государственным сектором экономики. Второй – избавление от самой государственной собственности и соответственно избавление от всех проблем, связанных с ее эксплуатацией. На наш взгляд, первый вариант является стратегически более предпочтительным, хотя и более трудоемким и долгим. Однако данный вопрос является не предметом научного спора, а скорее предметом политического выбора. Сейчас этот выбор фактически сделан и сделан он в пользу дальнейшей массированной приватизации. Тем не менее, данный факт сам по себе еще не решает стоящей проблемы, а переводит ее в русло более частных и конкретных вопросов. Рассмотрим их более подробно.

 

«Алгоритм» приватизации: постановка проблемы

 

Анализ показывает, что никаких стандартов и шаблонов в отношении государственного сектора экономики не существует. Так, в одних странах госсектор очень большой, в других – он почти отсутствует, в одних странах он сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков (отраслей), в других – он «размазан» по всей экономике. В некоторых странах он является высокоэффективным, а в других – он неэффективен; в ряде стран действует унифицированная система управления предприятиями госсектора, а где-то работает система «точечного» (пообъектного) управления. Таким образом, везде действует конкретная «национальная модель» госсектора и основной вопрос заключается в эффективности ее практической реализации.

Тем не менее, большинство развитых западных государств склоняется к политике минимизации госсектора. Причем, здесь уже не осталось никаких табу. Так, например, администрация Р.Рейгана в свое время предлагала приватизацию таких «нетрадиционных» объектов, как национальные парки и охраняемые природные территории, национальная служба погоды, морские нефтяные месторождения, железнодорожные транспортные компании, почта, школы и даже тюрьмы. Многое из этого так и не было реализовано. Однако сам принцип, предполагающий максимальную «разгрузку» государственного бюджета в период «холодной войны», когда бюджет и так был нерепапряжен расходами на оборону, является симптоматичным.

Данная идея было полностью доведена до своего логического завершения в Латвии, где вообще не существует неприватизируемых предприятий. В соответствии с латвийским законодательством, приватизировано может быть все, за исключением производства оружия, какового в Латвии нет. При подобном подходе в Латвии остается только одна проблема – когда передать объект на приватизацию. Уже сейчас высокопоставленными чиновниками высказываются надежды, что в недалеком будущем будут переданы на приватизацию такие объекты, как железные дороги, почта и международные аэропорты.

Таким образом, априорных приоритетов в отношении того, что приватизировать можно, а чего нельзя, можно сказать, не существует.

В России к 2002 г. в руках государства насчитывалось почти 10 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий и акции почти 4 тыс. акционерных предприятий. Подавляющая часть этих объектов должна быть приватизирована в течение нескольких ближайших лет. Такие мероприятия должны быть проведены в рамках среднесрочной государственной программы приватизации. Однако в настоящий момент такой программы нет и, более того, отсутствуют ясные методологические принципы ее построения.

Общая схема работы с государственными и квазигосударственными (т.е. с участием государства) объектами видится следующей. На первом этапе вся совокупность государственных хозяйственных структур должны быть разбита на две группы. В первую группу должны входить предприятия, не подлежащие приватизации (в принципе!). Эти предприятия должны по-прежнему входить в состав госсектора и обеспечивать выполнение стратегических интересов государства. Во вторую группу должны войти все остальные структуры, которые подпадают под приватизацию.

Само деление всей массы огосударствленных объектов на две группы является самостоятельной и очень серьезной проблемой. На наш взгляд, формализовать ее на базе каких-либо критериев совершенно невозможно. Дело в том, что все подобные критерии являются чрезвычайно общими и размытыми. Возьмем, к примеру, критерий стратегической значимости объекта. Что он означает применительно к конкретному предприятию? Фактически речь идет об экспертизе объекта, причем каждый эксперт будет вкладывать что-то свое в указанный критерий. Следовательно, один эксперт сделает вывод о недопустимости приватизации анализируемого предприятия, а другой посчитает, что чем быстрей провести эту приватизацию, чем лучше. Таким образом, перечень неприватизиируемых объектов должен определяться правительством на основе диалогов, споров, лоббирования и волюнтарных решений. Формализовать данную процедуру принципиально невозможно.

Однако не менее серьезной является и проблема распределения во времени приватизации предприятий второй группы. Совершенно очевидно, что все они не могут быть приватизированы одним махом. Одни должны быть приватизированы в сжатые сроки, другие должны придерживаться в течение, может быть, довольно долгого срока. Например, в Латвии использовался очень простой принцип: за три года приватизировалось 75% принадлежащих государству предприятий; контрольные пакеты оставшихся 25% предприятий в дальнейшем должны были быть не спеша проданы стратегическим партнерам.

Нам представляется, что подобная стратегия должны быть воплощена и в российскую среднесрочную программу приватизации.

Основная проблема здесь заключается в грамотном «разбрасывании» объектов, подлежащих приватизации, по годам. Иными словами, должно быть определено, сколько и какие именно объекты приватизируются в первый год программы, сколько и какие – во второй и т.д. Таким образом, выбор правильной последовательности и интенсивности приватизации в рамках каждого этапа предполагаемой программы и является основной проблемой при ее разработке.

Ниже мы сформулируем принципы, критерии и приоритеты, которые, по нашему мнению, позволят повысить эффективность процесса разработки программы приватизации и качество самой программы. Сразу заметим, что данный вопрос является совершенно непроработанным. В научной литературе данная проблема практически не освещена, прежде всего, из-за нетрадиционности ее постановки. Как правило, исследовательский и практический интерес фокусируется на методах и формах приватизации, правовых тонкостях ее механизма, методах оценки эффектов от приватизации, отраслевых стереотипах приватизируемых объектов и т.п. Одновременно с этим очередность и последовательность приватизации различных государственных объектов либо просто игнорируется, либо на практике решается очень субъективно (политически). Однако такой подход чреват серьезными институциональными просчетами и социально–экономическими потерями.

Предлагаемые нами критерии и приоритеты приватизации основаны на анализе международного опыта и нацелены на формирование некоей формализованной процедуры разработки программы приватизации. Разумеется, речь не идет о создании абсолютно жесткого формального алгоритма. Скорее речь идет о частично формализованной схеме отбора объектов для приватизации в тот или иной год. Такая схема не может автоматически решить все проблемы, но она помогает сформировать хотя бы первичный, черновой вариант программы приватизации. В дальнейшем он может дорабатываться с учетом неформальных аспектов проблемы, но главное заключается в другом – первичный сценарий приватизации осуществит тот первотолчок, который необходим для решения поставленной задачи.

 

Принципы и приоритеты среднесрочной программы приватизации

 

В данном разделе мы соберем воедино все или почти все практические навыки, используемые различными государствами для оптимизации процесса приватизации.

1. Принцип приоритета миноритарных пакетов акций. При приватизации акционерных обществ целесообразно использовать принцип первостепенной приватизации миноритарных пакетов акций. Данный принцип связан с несколькими обстоятельствами. Во-первых, миноритарные пакеты, как правило, имеют низкую финансовую эффективность – низкая доля в доходах хозяйственной структуры сопровождается высокими издержками на осуществление контроля за ее деятельностью и управление акционерным пакетом. Во-вторых, низкая доля участия лишает государство реальных рычагов управления и воздействия на деятельность хозяйственной структуры.

Исходя из сформулированного принципа следует проводить следующий принцип приватизации: в первую очередь (например, в первый год) должны приватизироваться все миноритарные пакеты акций государства, где доля пакета составляет менее 25%; на втором этапе должны приватизироваться пакеты, доля которых составляет до 50%; на третьем этапе следует распродать контрольные пакеты акций (доля более 50%); на последнем этапе должны приватизироваться акционерные общества со 100-процентным участием государства.

 

Таблица 1.

Структура наличных и приватизируемых акционерных обществ в России.*

Тип акционерного пакета государства, %

Доля обществ с государственным участием, %

Доля приватизируемых обществ с государственным участием, %

100

1,1

2,2

Более 50, но менее 100

7,1

15,9

Более 25, но менее 50

32,3

35,5

Менее 25

59,5

46,4

*Показатели таблицы рассчитываются, исходя из числа предприятий с соответствующими пакетами акций.

 

Надо сказать, что этот принцип частично уже проводится в жизнь. Так, в «Проекте программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» в России предусматривается ускоренный «сброс» миноритарных пакетов (доля менее 25%). Структура наличного и приватизируемого акционерного капитала государства имеет следующий вид (табл.1).

Из табл.1 видно, что приватизация акционерных пакетов идет в направлении реструктуризации остающегося акционерного капитала в пользу «доминантных» пакетов (доля более 50%). Однако, на наш взгляд, этот подход все же противоречит предложенному нами принципу, в соответствии с которым на первом этапе должны приватизироваться исключительно миноритарные пакеты: их доля в табл.1 должна составлять 90–100%.

2. Принцип приоритета мелких хозяйственных структур. При приватизации ГУПов и АО следует отдавать предпочтение небольшим предприятиям; крупные объекты должны подвергнуться приватизации в последнюю очередь. Данный принцип связан с тремя моментами. Во-первых, приватизация крупных объектов, чреватая их реорганизацией и даже закрытием, может повлечь социальную напряженность в соответствующем регионе из-за возможной безработицы. Именно поэтому в Венгрии сначала были приватизированы все мелкие хозяйства, и лишь после этого началась приватизация средних и крупных объектов. Во-вторых, само государственное предпринимательство предполагает крупный корпоративный бизнес, а не мелкие хозяйственные объекты. В-третьих, приватизация крупных объектов всегда таит в себе различные, порой непредвиденные проблемы. Доказательством последнего тезиса может служить тот факт, что во всех трех странах Балтии на последних этапах приватизации возникли проблемы с разгосударствлением именно крупных объектов (например, латвийских пароходств и эстонских железных дорог).

Показателем размера предприятий может выступать численность занятых, а также объем выручки от реализации. В настоящий момент можно констатировать, что указанный принцип первоочередной приватизации мелких хозяйственных структур в России выполняется лишь частично. Так, в соответствии с «Проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» средняя численность персонала ГУПов, подлежащих приватизации, составляет 151,5 чел., а средняя выручка – 11,1 млн. руб. Аналогичные показатели для приватизируемых АО составляют 1000,6 чел. и 930,4 млн. руб. Между тем средняя численность занятых на приватизируемых АО нефтегазового комплекса составляет 2461,5 чел, что почти в 2,5 раза превышает указанный средний показатель по экономике. Следовательно, вместо того, чтобы придержать данные объекты, государство от них избавляется в первую очередь. На приватизируемых ГУПах военно–промышленного комплекса средняя численность занятых составляет 421,5 чел., а средняя выручка – 26,5 млн. руб., что в 2,8 и в 2,4 раза превосходит средние по стране показатели. В агропромышленном комплексе также имеются предприятия, намеченные к приватизации, численность работников которых достигает 345 чел., что в 2,3 раза выше показателя, среднего по стране.

Таким образом, нынешняя стихийная приватизация ведет к постоянному отступлению от сформулированного принципа и провоцирует опережающее нагнетание социальных проблем и ослабление корпоративной мощи государственного сектора экономики.

Для практического проведения указанного принципа в жизнь можно предложить следующее простое правило: в первый год программы приватизации «освобождаться» от тех хозяйственных структур, численность которых не превосходит средней численности занятых на предприятиях, намеченных к приватизации; во второй год должен действовать тот же принцип с учетом прошедшей за истекший год приватизации и пересчитанной величины средней численности занятых; в последующие годы данный алгоритм повторяется.

3. Принцип динамической равномерности приватизации. Еще один принцип, связанный с предыдущим, можно охарактеризовать как принцип равномерности приватизации: показатели численности занятых на приватизируемых ГУПах и АО на протяжении всех лет программы приватизации должны быть примерно равны. Проведение данного принципа в жизнь направлено на предотвращение залпового выброса людей в ряды безработных. Равномерная по годам приватизация позволит предотвратить перегрузку рынка труда и будет способствовать рассасыванию высвобождаемых контингентов работников.

4. Принцип отсутствия юридических обязательств. При решении вопроса о приватизации объекта следует учитывать его хозяйственные обязательства, особенно с зарубежными партнерами. Если предприятие связано с отечественными и зарубежными контрагентами заключенными договорами (особенно долговременными), невыполнение которых предполагает юридические санкции, то такое предприятие не может выступать в качестве объекта первоочередной приватизации. Иными словами, на момент приватизации предприятие должно быть абсолютно «чистым» в смысле своих отношений с партнерами. Если указанные обязательства имеются, то они должны быть либо выполнены, либо ликвидированы путем взаимных переговоров с контрагентами. И то, и другое требует времени, поэтому приватизация предприятия с хозяйственными и юридическими «хвостами» должна быть отнесена на 2-ой и более отдаленный год программы приватизации.

Для повышения оперативности получения сведений о хозяйственных обязательствах предприятия целесообразно осуществить органом исполнительной власти, занимающимся (или участвующим) разработкой программы приватизации (предположительно это Минэкономразвития России), официальный запрос на имя руководителя предприятия о наличии долгосрочных хозяйственных договоров, предполагающих юридические санкции в случае отказа предприятия от их выполнения.

Аналогичный принцип должен действовать и в отношении социальных обязательств предприятия перед своими сотрудниками (например, обеспечение очередников жильем и т.п.). Если данные обязательства невозможно ликвидировать в сжатые сроки, то Правительством страны должен быть назначен орган, на который возлагается ответственность за доведение данных обязательств до завершения и разработан механизм деятельности этого органа.

5. Критерий коэффициента загрузки производственных мощностей. Приоритет в приватизации хозяйственных структур должен в значительной степени определяться на основе учета степени их работоспособности и «нужности». В первую очередь должны «сбрасываться» структуры, которые принципиально не вписываются в рыночную среду. Одним из индикаторов успешности работы предприятия может служить показатель уровня загрузки его производственных мощностей. Так, например, в настоящее время коэффициент загрузки мощностей на многих предприятиях энергостроительного комплекса не превышает 30%. Понятно, что 70–процентный балласт производственных мощностей на балансе государства не может быть оправдан никакими обстоятельствами. Такие предприятия должны быть приватизированы в первую очередь и на любых условиях.

На практике можно воспользоваться простейшей шкалой коэффициента загрузки: до 30%; от 30 до 60%; от 60 до 80%; от 80 до 100%. Все хозяйственные структуры, намеченные к приватизации, следует проранжировать в соответствии с данной шкалой и приватизация должна идти по принципу: сначала приватизируются предприятия группы с нижним значением коэффициента загрузки производственных мощностей, затем с более высоким и т.д.

6. Принцип хозяйственной сложности объекта. Среднесрочная программа приватизации должна разрабатываться с учетом естественного приоритета: все вертикально–интегрированные структуры и структуры холдингового типа должны быть приватизированы в последнюю очередь. Данный принцип обусловлен двумя причинами. Во-первых, приватизация сложных хозяйственных комплексов является задачей повышенной сложности, и приступать к ее решению следует лишь после решения более простых задач по приватизации менее громоздких объектов. Приватизация хозяйственных структур с дочерними фирмами представляется вообще малоперспективным занятием, так как на этом пути почти невозможно найти рациональную форму размежевания материнской и дочерних фирм. Во-вторых, сложные хозяйственные комплексы являются базой для формирования эффективных государственных корпораций, в форме которых госсектор в основном и должен существовать.

В настоящий момент указанный принцип вообще не учитывается при разработке приватизационных мероприятий. К примеру, в «Проекте программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» намечена приватизация акций 13 АО нефтегазового комплекса, включая вертикально–интегрированные структуры. На наш взгляд, в среднесрочной программе приватизации было бы целесообразно закрепить принцип максимально долгого «придерживания» вертикально–интегрированных структур в руках государства. Эффективная приватизация таких комплексов возможна только на конечной стадии кампании.

Более того, многие холдинговые структуры должны постепенно реструктуризироваться. В частности, было бы целесообразно выводить дочерние (зависимые) общества из-под материнских компаний и придавать им статус самостоятельных юридических лиц. В противном случае приватизация хозяйственных структур холдингового типа с уже приватизированными дочерними компаниями, но не потерявшими статус дочерних, вызовет организационную неразбериху и может блокировать их позитивную производственную деятельность (частично это уже происходит). Надо сказать, что такой принцип в той или иной форме проводился в жизнь во многих странах. В частности, для приватизации в Восточных землях Германии после их воссоединения с ФРГ была характерна предварительная реорганизация гигантских «народных комбинатов», которые нельзя было продать в существующем виде.

7. Приоритет предприятий с минимальным государственным заказом. Важным критерием приватизации служит доля государственного заказа предприятия в объеме выпускаемой продукции. Критерий прост: чем меньше указанная доля, тем быстрее может быть приватизировано предприятие. Логика такого подхода прозрачна: приватизация предприятия и следующая за этим ликвидация госзаказа, покрывающего значительную часть реализуемой продукции, может привести к кризису не реализации и обвалу производства. Таким образом, при наличии высокой доли государственного заказа в объеме выпускаемой продукции предприятия необходим некоторый период адаптации, в течение которого государство будет уменьшать госзаказ, а предприятие – переключаться на других потребителей своей продукции.

В настоящее время данный критерий частично используется. Так, в «Проекте программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» для оборонных фирм Минимущества России использует критическую величину доли гособоронзаказа в общем объеме выпускаемой продукции в 30%. Однако, на наш взгляд, эта величина должна быть снижена хотя бы до 20%. Действительно, потеряв государственную поддержку, 1/5 часть спроса на свою продукцию хозяйственная структура еще может как-то добрать, отыскать же почти 1/3 – вряд ли. Таким образом, алгоритм проведения приватизации в соответствии с данным критерием видится следующим: в первый год приватизационной программы «отсекаются» от государственного сектора те ГУПы, на которых доля госзаказа меньше 20%; параллельно на остальных предприятиях, подлежащих приватизации, этот показатель постепенно уменьшается; по мере его попадания в критическую зону (менее 20%) соответствующие предприятия также выводятся на приватизационный старт.

8. Принцип высокой диверсификации производства. Еще одним критерием приватизации, часто связанным с предыдущим, может служить показатель диверсификации социально значимого производства: чем больше показатель диверсификации предприятия, тем меньше оно вовлечено в выполнение поставленных перед ним целей, тем меньше его значимость для государства и тем скорее оно должно быть приватизировано.

На практике для «фильтрации» предприятий по указанному признаку можно воспользоваться показателем доли профильной продукции в выручке предприятия. Если этот показатель выше 70%, то такое предприятие можно считать соответствующим выбранному профилю производственной деятельности. Если доля составляет от 50 до 70%, то такое предприятие является претендентом на приватизацию; если доля меньше 50%, то такие аутсайдеры должны быть срочно приватизированы. Таким образом, по ходу приватизации должна возрастать доля хозяйственных госструктур, работающих строго по профилю основного вида деятельности.

В настоящее время уже примерно половину нынешней продукции оборонно–промышленного комплекса никак нельзя отнести к военной, а в отдельных случаях структура производства предприятий такова, что их принадлежность к ОПК вообще становится сомнительной. К примеру, на крупнейшем «Уралвагонзаводе» доля государственного оборонного заказа составляет всего 1,5% производственных мощностей. Понятно, что предприятия, успешно прошедшие адаптационный период и сильно диверсифицировавшие свою деятельность, могут быть приватизированы в первых рядах.

9. Критерий социальной значимости объекта. При приватизации объектов необходимо также учитывать их социальную значимость. На многих предприятиях до сих пор «висит» социальная инфраструктура: поликлиники, детские сады и т.п. Необходимо также учитывать региональные особенности рынков. До сих пор в некоторых регионах остро стоит проблема монопроизводства, когда один крупный объект может поглощать основную часть работоспособного населения региона и обеспечивать львиную долю местного бюджета. Например, в настоящее время многие субъекты РФ, как и прежде, владеют частью акций оборонных предприятий. При этом налоги сохраняют свою привязку к месторасположению предприятия, что для многих регионов особенно важно. Характерный пример: бюджет Хабаровского края на 60-70% формируется за счет оборонного завода в Комсомольске–на–Амуре. Приватизация подобных объектов должна отодвигаться на максимально поздний период.

На практике это означает необходимость учета фактора социальной значимости приватизируемого объекта в разрезе наличия «вторичной» социальной инфраструктуры и доли в доходах местных бюджетов. Если выявлен факт высокой социальной значимости хозяйственного объекта, то его приватизация должна откладываться на максимально долгий срок.

10. Критерий экспортного потенциала. Важным критерием является экспортный потенциал предприятия, который напрямую связан с поступлением валютных средств в страну. Смысл критерия прост: чем больше валютная выручка предприятия, тем на более длительный срок должна быть отодвинута его приватизация. Игнорирование этого критерия во многих странах вело к стратегическим просчетам в национальных программах приватизации. Так, например, в Аргентине была приватизирована компания «ЯПФ», экспортировавшая нефть и нефтепродукты на сумму около 0,7 млрд. долл. в год. В результате страна потеряла один из главных источников валютных доходов. По этому же пути шло и российское государство, в сжатые сроки приватизировавшее нефтяную промышленность и лишившееся нефтедолларов. В настоящее время указанный критерий по-прежнему игнорируется – одним из ближайших приоритетов является завершение приватизации энергетического комплекса. Так, в Распоряжении №1155-р Правительства РФ от 20 августа 2002 г. недвусмысленно обозначена позиция государства: в 2003 г. программой приватизации предусматривается продажа акций акционерных обществ нефтегазового комплекса. И это при том, что нефтегазовые предприятия остаются чуть ли не последней «золотой жилой» государства.

На практике было бы целесообразно установить критическую величину либо абсолютной величины экспортной выручки, либо удельной величины экспорта по отношению к общей выручке предприятия. Если экспортный потенциал предприятия, намеченного к приватизации, превышает установленный лимит, то такое предприятие не следует приватизировать в начальный период программы приватизации.

11. Критерий рентабельности (прибыльности) предприятия. Одним из важнейших показателей деятельности предприятия является его прибыль (или рентабельность). Правило построения приоритетов следующее: высокоприбыльные, рентабельные предприятия должны приватизироваться в последнюю очередь. Хотя нарушение этого принципа переворачивает, порой, всю национальную экономику и убийственно сказывается на позициях госсектора, он часто не выполняется. Классическим примером может служить упоминавшаяся выше передача в частные руки сверхрентабельныой аргентинской нефтяной компании «ЯПФ», которая перед своей приватизацией в 1993 году имела чистую прибыль в 706 млн. долл. В России на первом этапе приватизации таких примеров было, мягко говоря, множество. Намечающаяся приватизация нефтегазового комплекса лежит в прежнем русле нарушения принципа сохранения прибыльных предприятий в составе госсектора.

Для реализации указанного принципа следует, как и в предыдущем случае, ввести критический уровень либо размера прибыли, либо величины рентабельности. Если соответствующие показатели предприятия меньше критической величины, то оно может быть выдвинуто на первоочередную приватизацию.

12. Критерий монопольной власти. Принцип недопущения монополизации рынка должен играть ключевую роль в выборе приватизационной стратегии. Решение о приватизации предприятия должно приниматься так, чтобы обеспечить два условия. Первое – доля продукции приватизируемого предприятия на рынке не должна быть слишком большой. На наш взгляд, не более 20%. Этот момент важен в том случае, когда приватизированное предприятие сохраняет профиль производства при утрате контроля со стороны государства над ценами. Второе – у приватизируемого предприятия должно быть достаточно много предприятий-конкурентов на рынке. На наш взгляд, не менее пяти с более или менее равными долями на рынке. Это обстоятельство становится важным в случае, если приватизированное предприятие меняет профиль производства, из-за чего его традиционные конкуренты получают карт–бланш в формировании монопольно высоких цен.

На практике сформулированный принцип должен воплощаться в представлении дополнительных сведений по каждому приватизируемому предприятию: о его доле на рынке продукции основного профиля; о числе и рыночных долях его главных производителей-конкурентов. Если хотя бы по одному из указанных показателей предприятие не вписывается в оговоренные нормы, то его приватизация должна откладываться на неопределенный срок, пока эти показатели не примут нормальные значения.

Подобный критерий не является надуманным и малопрактичным. Зарубежный опыт дает немало тому примеров. Так, например, итальянское правительство отложило приватизацию государственной компании «ENEL», на долю которой приходилось более 80% производимой в стране электроэнергии, на неопределенный срок. По мнению правительственного кабинета, приватизация такого концерна в условиях, когда на соответствующем рынке действует еще 2–3 крупные частные компании, создает проблем больше, чем преимуществ. В Латвии при приватизации крупных госпредприятий, имеющих монопольное положение на рынке, разрабатывались проекты по их реконструкции и реорганизации, и только после этого начиналась собственно приватизация. До сих пор в руках государства остаются крупнейшие латвийские предприятия «Latvenergo» и «Latvijas kugnieciba», переданные на приватизацию еще в середине 90-х годов. И это несмотря на то, что уже на всех уровнях не раз обсуждались методы их продажи, критерии отбора претендентов и стоимость объектов.

13. Принцип благоприятной конъюнктуры. Важным параметром политики приватизации является доход от продажи государственного имущества. Этот показатель должен учитываться при формировании программы приватизации. Однако в соответствии с нынешней позицией российского правительства приватизация государственной собственности должна стать элементом механизма реализации экономических реформ. Следовательно, в первую очередь необходимо обеспечить не столько доходы, сколько правильность выбора объектов и способов приватизации. Таким образом, доходы от приватизации должны учитываться при ранжировании приватизируемых объектов на предмет первоочередности, но «вес» этого критерия, по-видимому, будет небольшим. По крайней мере, неопределяющим.

Конкретизацией данного критерия может служить критерий «выгодности» текущей конъюнктуры в отрасли, объекты которой намечаются к приватизации. В данном случае во главу угла ставится максимизация дохода от приватизации. Классической иллюстрацией указанного критерия может служить приватизация самой крупной электроэнергетической компании Италии «Enel». Так, в ноябре 1999 г. правительство продало 34,5% ее акций, заработав на этом 18,7 млрд. долл. Однако вскоре интерес инвесторов к электроэнергетическим компаниям снизился и цена на акции «Enel» упала примерно на 30% по сравнению с ценой на момент их выпуска. В связи с этим правительство отложило размещение второго транша акций данной компании, при помощи которого оно собиралось заработать миллиарды долларов: пока цены не поднимутся, выпускать новые акции не целесообразно и владельцем контрольного пакета акций «Enel» будет по-прежнему оставаться государство.

Следовательно, если решение о приватизации уже принято или даже приватизация уже частично состоялась, то возможное возникновение кризисных периодов в деятельности той или иной отрасли должно учитываться при разработке программы приватизации в том смысле, что продажа ГУПа или пакета акций соответствующего АО может быть отложена до лучших времен.

В настоящее время в России данный критерий если и используется, то стихийно, а не системно. Так, анализ показывает, что выбранные ранее отраслевые приоритеты приватизации в последующие годы начинают активно «продавливаться», независимо от рыночной конъюнктуры (особенно это хорошо заметно на примере топливно–сырьевых отраслей). Между тем сформулированный принцип предполагает учет котировок государственных пакетов акций. Если котировки падают ниже установленного уровня, то дальнейшая приватизация объекта должна переноситься на более поздний период.

14. Принцип отраслевых приоритетов. Не должен упускаться из виду и критерий отраслевых приоритетов приватизации, который в значительной мере является развитием и дополнением предыдущего принципа. По сути дела данный критерий предполагает учет «стратегичности» тех или иных отраслей. На практике это означает, что хозяйственные структуры «стратегических» отраслей должны приватизироваться в последнюю очередь, а остальные предприятия – в первую очередь.

Раньше данный простой критерий практически полностью игнорировался. Так, по мнению премьер-министра М.Касьянова, в России на первом этапе реформ была в основном приватизирована инфраструктура, а отраслевые предприятия остались неприватизированными. Даже без какого-либо анализа ясно, что такая динамика структуры государственного сектора никак не может считаться нормальной.

В настоящее время отраслевые приоритеты формально действуют. Так, к примеру, в Распоряжении №1155-р Правительства РФ от 20 августа 2002 г. четко указано, что в 2003 г. приватизация в большей степени затронет хозяйственные структуры агропромышленного, топливно–энергетического и оборонно–промышленного комплекса. Планируется приватизация предприятий морского, речного и автомобильного транспорта. В данном случае можно констатировать, что приоритеты 2003 г. почти полностью совпадают с приоритетами 2002 г. Однако, на наш взгляд, такой подход следует несколько скорректировать в направлении активизации приватизации «неприоритетных» отраслей. Так, например, к началу 2001 г. интегральная доля госсектора (среднеарифметическая долей госсектора в общей занятости, выпуске и основных фондах) в полиграфической промышленности составляла 53,3%. Эта отрасль никак не может быть отнесена к разряду стратегических и должна быть приватизирована в первых рядах. Между тем ни в 2002, ни в 2003 приватизационные мероприятия эту отрасль не затрагивают. Относительно высокое участие государства было к 2001 г. в мукомольно–крупяной и комбикормовой промышленности (интегральная доля составляла 16,1%) при чрезвычайно низкой экономической эффективности – интегральный показатель эффективности (среднеарифметическое относительной производительности труда и фондоотдачи) составлял лишь 68,5% от среднеотраслевого уровня. Однако и эта отрасль не фигурирует в качестве сектора активной приватизации. Подобные неувязки можно продолжить.

Таким образом, при разработке программы приватизации целесообразно сочетать стратегическую линию на «сброс» предприятий «тяжелых» (обременительных в финансовом отношении) отраслей с тактическим «освобождением» от предприятий «легких» отраслей, которые не относятся к сфере пристальных интересов государства и не предполагают скрупулезной экспертизы. При выявлении значительных «остатков» «легких» отраслей в составе государственного сектора они должны быть выставлены на приватизацию в первых рядах.

15. Критерий бюджетной эффективности. Главным фактором и, соответственно, критерием приватизации везде и всегда является баланс доходов и расходов государства, связанный с поддержкой деятельности предприятия. Чем больше расходы бюджета на поддержание деятельности (объекта) предприятия и чем меньше его доходы от этой деятельности, тем желательней приватизация этого предприятия.

Для конкретизации данного принципа можно предложить простейшую схему оценки балансовой величины государственного бюджета B: B=R–(N+D), где R – расходы (как правило, среднегодовые) федерального бюджета на поддержание деятельности предприятия; N – налоговые поступления в федеральный бюджет от предприятия; D – прочие доходы федерального бюджета, получаемые от эксплуатации предприятия (объекта) (например, арендная плата от сдачи в наем производственных площадей; часть прибыли предприятия, перечисляемая в бюджет по итогам года и т.п.). Чем больше величина В, тем выше приоритет предприятия на попадание в число первоочередников приватизации. Если баланс доходов и расходов отрицателен (B<0), то такое предприятие следует «придержать» на балансе у государства.

Для более тщательного анализа можно воспользоваться еще тремя показателями, «производными» от В. Первый из них предполагает оценку абсолютной величины «чистого» баланса доходов и расходов государства С: C=R–D. В данном случае предполагается, что приватизированное предприятие сохраняется и продолжает платить налоги примерно в том же размере. При таком раскладе показатель В после приватизации не обнуляется и его использование не совсем правомерно; в этом случае корректнее использовать «чистый» баланс С.

Чтобы нейтрализовать эффект масштаба производства следует дополнительно использовать удельные оценки баланса доходов и расходов: B/X и C/X, где X – объем выручки предприятия. В этом случае мы получаем информацию о величине чистых потерь государства на каждый рубль произведенной данным предприятием продукции.

Показатель В по своему экономическому смыслу является более «сильным», чем С. Это означает следующее. Если С>0, то предприятие попадает в число претендентов на приватизацию; если же имеет место и B>0, то предприятие попадает в число тех структур, которые должны приватизироваться в первую очередь. Если при этом абсолютная величина показателей B и B/X достаточно велика, то «приватизационный приоритет» такого предприятия еще больше возрастает. Для окончательного определения приватизационного приоритета предприятия, как и в предыдущих случаях, можно использовать некую критическую величину указанных четырех показателей.

16. Принцип исторических традиций. Данный фактор также является очень важным при решении о целесообразности приватизации тех или иных объектов. Дело в том, что в ряде отраслей страна может совершенно не иметь опыта ведения дел и скоротечная передача соответствующих объектов в частные руки может дать неожиданные и нежелательные результаты. Поясним смысл сказанного на нескольких примерах.

Начнем с государственных учреждений. Как известно, в настоящее время сфера высшего образования довольно сильно обременяет российский бюджет. Но следует ли из этого, что российские университеты надо срочно приватизировать?

Если посмотреть на историю возникновения европейских (а впоследствии и американских) университетов, то можно увидеть, что они изначально никакого отношения к государству не имели. Университеты были созданы церковью для своих собственных нужд – для изучения, развития и тиражирования богословских истин. Дипломы европейских университетов изначально имели международную котировку и конвертацию (признание). Это было обусловлено двумя причинами. Во-первых, университеты не были привязаны к конкретному государству (разумеется, не считая физического месторасположения), а во-вторых, единая церковь давала универсальное образование во всех своих образовательных заведениях.

Впоследствии университеты сильно эволюционировали: сначала в них перестала доминировать теология и они все больше стали ориентироваться на науку; затем они отделились от церкви (но не все; в современном мире до сих пор довольно много, в частности, католических университетов); впоследствии они укрепили связи с государством и коммерционализировались. Сейчас западные университеты являются в основном негосударственными структурами, которые существуют за счет личных пожертвований меценатов и богатых фирм, исследовательских заказов (в том числе от государства) и платы за образование. Государство не только не выдает дипломы, но не имеет права навязывать высшим учебным заведениям какие-либо стандарты в преподавании. Таким образом, к настоящему времени в западных странах сложился довольно эффективный частнокапиталистический механизм работы университетов, который с одной стороны не позволяет им превращаться в обычные коммерческие фирмы, а с другой – не допускает возникновения их финансовой несостоятельности.

В России же, как известно даже первый университет, Московский, был создан государством в лице императрицы. До революции Министерство просвещения пользовалось огромными правами в отношении университетов: оно осуществляло не только цензуру того, что и как в них читают, но и занималось кадровой политикой (по крайней мере, увольнением нежелательных профессоров). После революции вообще все вузы страны создавались и контролировались исключительно государством.

Из сказанного ясно, что переходить к форсированной приватизации высших учебных заведений, мягко говоря, опасно. Вывод университетов из-под опеки государства должен серьезно готовиться и ни в коем случае не проводиться в сжатые сроки. В противном случае можно разрушить вообще всю систему высшего образования. За несколько лет создать тончайший финансовый механизм выживания негосударственных вузов без потери их научно-технического потенциала невозможно. Таким образом, в данном случае учет исторических традиций России подводит к решению о максимальном «торможении» процесса приватизации в сфере высшего образования.

Аналогичная ситуация имеет место в сфере нефтяного бизнеса. Если, например, взять в рассмотрение США, то мы увидим следующую картину. В 18 веке нефтедобыча в стране осуществлялась мелкими и средними производителями в соответствии с классическими принципами конкуренции. Однако такая система на определенном этапе начала давать сбои: мелкие производители в погоне за прибылями производили нефти больше, чем надо, что приводило к падению цен на нее; снижение цен вело к падению прибылей производителей; стремясь компенсировать потери за счет увеличения объемов производства они «выплескивали» на рынок еще больше нефти, что еще больше сбивало цены. Когда кризис начал грозить существованию всей отрасли на арену вышел Джон Рокфеллер, который приступил к грандиозному плану скупки мелких производителей и упорядочению на этой основе отраслевого производства. Образовавшаяся в результате таких действий монополия Дж.Рокфеллера стабилизировала ситуацию. Впоследствии знаменитый магнат подвергся судебному преследованию за нарушение антимонопольного законодательства. В настоящее время нефтяной рынок США поделен между несколькими крупными частными компаниями и функционирует достаточно стабильно.

В России само становление нефтяной индустрии по сути дела началось только после революции и шло под эгидой государства. Никаких частнопредпринимательских навыков ведения дел в этой отрасли не было. И не совсем ясно, почему эта отрасль оказалась приватизированной в числе первых. Кстати говоря, на наш взгляд, война в Чечне была во многом спровоцирована начавшейся приватизацией нефтяной отрасли и открывшейся возможностью дележа чеченской нефти. И хотя приватизация нефтяной отрасли уже фактически состоялась, остается открытым вопрос, смогут ли нынешние частные компании обеспечить стабильность данного рынка.

Еще более характерным примером являются железные дороги в США. С самого начала строительство и эксплуатация железных дорог велась американскими частными компаниями. Однако это часто приводило к двум проблемам: либо компания–монополист начинала неправомерно завышать цены и тарифы на железнодорожные перевозки, что вызывало рост недовольства населения; либо у одной компании появлялся конкурент в виде другой компании, строившей параллельную железнодорожную ветку, в результате чего разворачивалась жестокая ценовая война по снижению тарифов, заканчивающаяся банкротством обеих фирм и параличом всей железнодорожной магистрали. В этот сложный период на сцену вышел Джон Пирпонт Морган, который осуществил масштабную скупку и слияние железнодорожных компаний, а также «повязал» многие из них взаимными договорами о разделе сфер влияния. В результате США получили конкурентоспособную, хорошо отлаженную железнодорожную отрасль, которая действует и по настоящее время. Хотя, справедливости ради, следует заметить, что и Дж.П.Моргану пришлось выступать в суде в качестве ответчика по обвинению в нарушении того же антимонопольного законодательства.

В России ничего подобного никогда не было. Как до революции, так и после нее российские железные дороги находились в юрисдикции государства и никогда не испытывали на себе давления со стороны конкурентов. В такой обстановке приватизацию железных дорог начинать нельзя. Между тем сейчас активно разрабатываются планы по реорганизации и приватизации железнодорожной отрасли России. На наш взгляд, приватизационная кампания в отношении таких объектов должна быть растянута на десятилетия, и сопровождаться серьезной работой по формированию эффективного механизма регулирования отрасли.

 

Схема распределения приватизируемых предприятий во времени

 

Приведенные выше критерии и приоритеты приватизации государственных объектов могут противоречить друг и другу и, наоборот, могут накладываться и усиливать друг друга. Например, при прочих равных условиях одно предприятие имеет низкий коэффициент загрузки производственных мощностей, но оно является довольно крупным с точки зрения численности работающих на нем людей, а другое предприятие имеет прямо противоположные характеристики: высокий коэффициент загрузки и малую численность занятых. Таких предприятий может оказаться больше, чем нужно для первого года программы приватизации. Как тогда быть?

Возможна и другая ситуация, когда одно предприятие соответствует неким четырем критериям из его полного перечня, а другое предприятия соответствует трем другим критериям. Какое предприятие следует предпочесть и какому отдать приоритет в приватизации?

Сам перечень критериев и приоритетов предполагает определенную формализацию разработки среднесрочной программы приватизации. Система критериев позволяет провести первичное упорядочение и классификацию всех хозяйственных структур с государственным участием. Однако этого, как было сказано выше, не достаточно для «запуска» процедуры фильтрации. Необходим дополнительный алгоритм обработки получающейся многокритериальной информации. Что для этого можно предложить?

В общем случае можно воспользоваться традиционной системой придания каждому критерию определенного балла. Однако сама система баллов, как правило, носит субъективный характер. Поэтому можно пойти по более простому пути. Рассмотрим его подробнее.

При оценке предприятия по всей совокупности критериев следует использовать бинарную систему кодирования получаемых результатов. Например, по критерию наличия у предприятия задолженности возможны два качественных варианта оценки: да (имеется задолженность) и нет (задолженность отсутствует). В первом случае, как это принято в двоичных кодах, предприятию присваивается «вес», равный нулю, во втором – единице. И так по всем критериям. Такой подход, разумеется, несколько огрубляет ситуацию, но вносит определенность и ясность.

Таким образом, на первом этапе каждое предприятие «проверяется» по всем критериям, каждый из которых получает соответствующий балл (0 или 1).

На втором этапе значения всех критериев для каждого предприятия складываются. Подобная операция предполагает равный «вес» всех критериев (в противном случае суммирование должно вестись с учетом балла каждого критерия, который определяется экспертным путем и, следовательно, в значительной степени субъективен). Полученная сумма выступает в качестве интегрального (синтетического) индикатора предприятия с точки зрения его потенциальной очередности к выводу для приватизации. По этому индикатору все предприятия могут быть проранжированы в порядке убывания.

На третьем этапе должны выбираться предприятия с наибольшим интегральным индикатором, которые и являются первоочередниками на приватизацию. Однако чтобы не произошло «переполнения» приватизационной программы в первый год, следует воспользоваться критерием равномерности и отобрать такое число предприятий, которое аккумулирует необходимую численность персонала, допустимую для данного года.

На четвертом этапе процедура выборки повторяется применительно к оставшимся предприятиям для формирования приватизационной программы на следующий год и так далее вплоть до последнего приватизационного года.

Описанный алгоритм предполагает два момента. Во-первых, каждый критерий должен быть сформирован таким образом, чтобы была возможность бинарной оценки. Для некоторых количественных критериев для этого должны быть четко заданы критические значения, которые служат границей бинарной оценки. Во-вторых, возможны случаи, когда несколько предприятий будут иметь одинаковый интегральный индикатор. Чтобы выбрать среди них несколько для приватизации в ближайшем году, а другие оставить на следующий год, следует сравнить их количественные характеристики и уже по ним определить те предприятия, которые имеют приоритет в приватизации перед другими. Иными словами на данном этапе может потребоваться более подробный количественный анализ состояния предприятий.

Хотя предлагаемый алгоритм отбора предприятий для каждого года программы приватизации весьма прост, он представляет реальное подспорье при разработке динамической разверстки самой программы. При этом, несмотря на явную формалистичность и механистичность предложенной процедуры, она все-таки может правильно сориентировать разработчика за счет системного использования всех основных критериев и приоритетов приватизации, сформированных на основе отечественного и зарубежного опыта.

 

Информационное обеспечение программы приватизации

 

Предложенные критерии приватизации и схема их учета при формировании программы приватизации предполагают адекватное информационное обеспечение. Однако само предоставление необходимой информации от предприятий требует концептуальной поддержки предложенного подхода. Что для этого необходимо сделать?

На наш взгляд, необходимо скорректировать «Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024. Так, в самом начале ее текста, имеется определение государственного сектора экономики как «совокупности экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)».

Данное определение вызывает нарекания, по крайней мере, по двум направлениям. Во-первых, здесь совершенно неправильно трактуется госсектор как таковой. Даже с чисто этимологической точки зрения определять какой-либо сектор экономики через совокупность отношений совершенно бессмысленно. Эти понятия противоречат друг другу. Либо это сектор как совокупность материальных объектов, либо это система отношений как совокупность юридически закрепленных норм, нематериальных по своей природе.

Во-вторых, само появление странного понятия госсектора в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» представляет собой явный логический казус. Указанная нелогичность введения понятия госсектора в своей основе имеет, по крайней мере, три момента.

Первый связан с тем, что в нормативном документе, посвященном государственной собственности, возникает ее совершенно неадекватный заменитель в виде госсектора. Между тем эти два экономических феномена различаются принципиально. Второй момент связан с тем, что введенное понятие госсектора фактически оказалось «мертвым», ибо нигде дальше оно в документе не используется. Следовательно, понятие госсектора для Концепции является информационно избыточным. Наконец, третий аспект связан с тем фактом, что, несмотря на то, что указанный документ посвящен государственной собственности, корректного определения этой самой государственной собственности в нем нет.

На наш взгляд, первый абзац текста «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» целесообразно скорректировать и дать в следующей редакции: «Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственной собственностью, под которой понимается совокупность федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, государственная казна Российской Федерации, а также акционерный капитал, земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации».

Такое определение во многом снимает экономические и правовые неточности Концепции.

Помимо этого, в тексте документа было целесообразно отразить все вышеизложенные критерии и приоритеты приватизации. Разумеется, это должно быть сделано в самой общей форме путем простого перечисления, так как на практике эти критерии и приоритеты могут уточняться, дополняться и даже претерпевать определенные изменения. В настоящее время таких приоритетов вообще нет, и это лишний раз способствует приданию приватизации в России стихийного характера.

 

 

 

Официальная ссылка на статью:

 

Балацкий Е.В., Конышев В.А. Критерии и приоритеты приватизации государственной собственности// «Общество и экономика», №12, 2002. С.147–166.

259
3
Добавить комментарий:
Ваше имя:
Отправить комментарий
Публикации
В статье рассмотрена проблема выбора одного из четырех проектов реформы подоходного налогообложения – трех политический фракций (партия «Справедливая Россия», ЛДПР и КПРФ), выступающих за введение прогрессивной шкалы подоходного налога, и Правительства Российской Федерации, предлагающего повысить ставку плоской шкалы с 13 до 15%. Каждый из указанных сценариев характеризуется риском невыполнения, что должно быть учтено при построении системы приоритетов в отношении имеющихся проектов налоговой реформы. В статье предлагается процедура анкетного опроса, позволяющая получить экспертные оценки степени реализуемости рассматриваемых проектов. Авторы предлагают обобщенный критерий результативности проекта реформы в мультипликативной форме, который предполагает учет его потенциального фискально-социального эффекта и уровня надежности.
В статье рассматриваются основные этапы становления малого бизнеса в России, дается оценка масштабов и эффективности его деятельности. На базе проведенных расчетов показано влияние развития малого предпринимательства на темпы экономического спада в 90-х годах. Критически оцениваются макроэкономические подходы к стимулированию деятельности малых предприятий. Намечены основные пути развития отечественного малого бизнеса.
В статье предлагается оригинальная методика оценки ущерба от законодательной деятельности федерального правительства в регионе. Методика представляет собой простую процедуру расчета, основанную на использовании принципа мультипликатора. Продолжением методики является схема расчета компенсационных выплат федерального центра региону, понесшему ущерб. На условном примере показано применение разработанной методики.
Яндекс.Метрика



Loading...