Неэргодическая экономика

Авторский аналитический Интернет-журнал

Изучение широкого спектра проблем экономики

Измерение масштабов государственного сектора

В статье анализируются спорные вопросы об отнесении тех или иных предприятий с государственным участием к государственному сектору. Показано, что в госсектор входят три группы организаций: государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 процентов) находится в государственной собственности.

1. Введение

 

Построение в России рыночной экономики с соответствующей системой государственного регулирования привело к кардинальному изменению роли государственного сектора. Данный народнохозяйственный сегмент весьма специфичен как с точки зрения стоящих перед ним задач, так и методов управления его функционированием. Однако чтобы сформулировать концепцию его развития и выработать адекватные способы воздействия на него необходимо прежде всего разобраться в том, что же он собой представляет на данном этапе развития. Первым этапом в этом направлении является создание нормативной базы, раскрывающей понятие государственного сектора и четко очерчивающей его границы, и методического инструментария, позволяющего оценить основные показатели деятельности этого сектора экономики. В настоящее время постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" определяет основную методическую линию оценки масштабов государственного сектора экономики. Однако в указанном постановлении не нашел отражение целый ряд тонких и неоднозначных вопросов, без решения которых процесс оперативного мониторинга развития государственного сектора блокируется.

Одной из целей настоящей статьи является показ некоторых граней комплексной проблемы государственного сектора и, в частности, рассмотрение основных методических моментов статистического учета его деятельности. Нами также даны методические рекомендации для принципиального решения недостаточно проработанных к настоящему времени вопросов.

 

2. Общеметодологические принципы оценки масштабов государственного сектора экономики

 

При формировании отчетных и прогнозных показателей по государственному сектору экономики необходимо исходить из указанного выше постановления Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым в состав государственного сектора экономики входят следующие хозяйствующие субъекты:

1) государственные унитарные предприятия;

2) государственные учреждения;

3) акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 процентов) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов Российской Федерации).

В основе такого определения лежит функционально-управленческий принцип, то есть идея о том, что в состав государственного сектора должны включаться только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Все прочие хозяйственные структуры по умолчанию включаются в состав негосударственного сектора экономики. Здесь следует отметить, что данное постановление, четко определяя государственный сектор, умалчивает о его экономическом антиподе - негосударственном (частном) секторе. В ряде случаев это приводит к двусмысленности, о чем будет сказано ниже.

Критерий отнесения акционерных обществ к государственному сектору является в значительной мере условным, так как во многих случаях контрольный пакет составляет величину, значительно меньшую, чем 50%. Тем не менее критерий, использованный в Постановлении, является максимально корректным, так как не допускает конфликта между чисто юридической и экономической трактовками контрольного пакета акций.

Все показатели о функционировании хозяйствующих субъектов государственного сектора (включая как затраты, так и результаты их производственной деятельности) полностью относятся к статье "государственный сектор экономики"; какое-либо разделение затратных и результирующих показателей какого-либо предприятия между государственным и негосударственным секторами не допустимо.

Во избежание путаницы при оценке масштабов государственного сектора в субъектах РФ все акционерные общества, находящиеся в государственной собственности, следует разделять на две группы: 1) предприятия, располагающиеся на территории данного региона (субъекта федерации) и находящиеся в федеральной собственности; 2) предприятия, располагающиеся на территории данного региона (субъекта федерации) и находящиеся в собственности этого субъекта федерации.

Перечень конкретных показателей, характеризующих развитие государственного сектора экономики, разработан Министерством экономики РФ и отражен в Приложении к Приказу Минэкономики России от 31 марта 1999 г. №141. Данный перечень строится по функционально-отраслевому принципу, то есть в его состав входят статистические блоки как важнейших отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство и пр.), так и ключевых функциональных сфер (труд, основные фонды, финансы и пр.).

Особого комментария заслуживает следующий вопрос: насколько правомерно исключение постановлением Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" всех муниципальных структур из состава государственного сектора? На наш взгляд, такой подход с теоретической точки зрения является ошибочным. Во-первых, муниципальные структуры власти являются естественным продолжением федеральных властных структур. Фактически федеральный центр сознательно и добровольно передает часть своих полномочий городским властям на местах, исходя из соображений повышения эффективности всего процесса государственного управления. Во-вторых, если муниципальные структуры не входят в состав государственного сектора, то, значит, они частными коммерческими организациями автоматически входят в состав негосударственного (частного) сектора экономики, что является априори абсурдным. Следовательно, указанное постановление Правительства Российской Федерации неявно вводит в оборот понятие трехсекторной экономики, состоящей из государственного, муниципального и негосударственного (частного) секторов. Совершенно очевидно, что подобное представление о структуре российской экономики является неудачным и противоречит международным стандартам.

Последним критическим моментом в адрес принципа исключения муниципальных структур из состава государственного сектора являются практические проблемы, возникающие при оценке его масштабов. Прежде всего это проблема дублирования статусов некоторых территорий. Так, например, Москва и Санкт-Петербург, будучи городами с соответствующей муниципальной системой управления, в силу своей значимости имеют статус субъектов федерации. Это автоматически приводит к неоднозначности при расчете масштабов государственного сектора. Устранение такой неоднозначности требует уточнения исходной вычислительной процедуры и формулирования дополнительных методических комментариев.

 

3. Алгоритм статистического учета интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора

 

Особого комментария заслуживает вопрос о критерии отнесения к государственному сектору экономики деятельности вертикально интегрированных хозяйственных структур, строящихся по типу финансово-промышленных групп. Конкретно вопрос ставится следующим образом: как исчислять относительные масштабы государственного сектора в промышленности с учетом входящих в данную отрасль интегрированных хозяйственных структур, состоящих из материнской и дочерних компаний, которые связаны между собой отношениями собственности и, в частности, долевым участием центральной компании в акционерном капитале дочерних фирм?

В данном случае можно выделить две субпроблемы. Во-первых, материнская и дочерние компании могут быть связаны скорее организационно, нежели юридически, и характеризоваться разными долями акций, находящихся в государственной собственности, а во-вторых, материнская фирма может быть сама держателем акций дочерних структур.

Во избежание информационных коллизий при включении интегрированных структур в состав государственного сектора необходимо придерживаться четких методологических принципов статистического учета. Применительно к первой обозначенной выше проблеме, когда материнская и дочерние компании образуют единую хозяйственную структуру без перекрестного владения акциями друг друга, существует два альтернативных подхода к решению поставленной задачи. Первый заключается в том, чтобы дочерние фирмы имели тот же статус, что и материнская компания, то есть, если материнская компания относится к государственному сектору, то и все ее дочерние фирмы также относятся к государственному сектору. Подобная логика учета базируется на том факте, что материнская фирма, как правило, определяет стратегию и тактику развития всей финансово–промышленной группы, задает "тон" деятельности всех входящих в ее состав структур и контролирует выполнение своих директив. Указанный подход к оценке масштабов государственного сектора можно назвать синтетическим.

Такой подход вполне обоснован и в ряде случаев правомерен. Так, например, если интегрированная производственная структура ведет консолидированную бухгалтерскую отчетность, то ее можно рассматривать в качестве единого юридического лица, где доминирующая роль материнской компании очевидна. Однако в большинстве случаев ситуация значительно сложней, в связи с чем, на наш взгляд, более целесообразно применение другого подхода, в соответствии с которым следует исходить из того, что первичной статистической единицей макроэкономики является юридическое лицо и, следовательно, все предприятия, входящие в состав финансово-производственных объединений, подлежат самостоятельному учету. Это означает, что вертикально интегрированные хозяйственные структуры могут иметь в своем составе как частные предприятия, так и предприятия государственного сектора. Учитывая, что Государственный кодекс РФ в качестве базовой категории оперирует понятием юридического лица, то само объединение нескольких предприятий в единую хозяйственную систему является по сути своей вторичным и не должно учитываться при оценке масштабов государственного сектора экономики. Такой подход к оценке масштабов государственного сектора можно назвать детализированным.

Таким образом, в практике статистического учета государственного сектора следует предпочесть второй, детализированный подход, позволяющий разнести отдельные самостоятельные "куски" интегрированной хозяйственной структуры по двум секторам. Это позволит более точно оценить масштабы госсектора и лучше понять его роль в российской экономике.

Применительно ко второй обозначенной выше субпроблеме, когда материнская фирма крупной интегрированной структуры типа холдинга является обладателем акций дочерних структур, должен использоваться следующий простой алгоритм. Если более 50% акций материнской компании находится в руках государства, то она относится к государственному сектору. Если в свою очередь эта компания держит более 50% акций какой-либо дочерней фирмы, то последняя также относится к государственному сектору. В данном случае действует своеобразный эффект "государственной цепочки": материнская фирма контролируется государством, а дочерняя – материнской компанией; следовательно, дочерняя фирма также косвенно контролируется государством.

Описанный алгоритм должен дополняться еще одним шагом относительно дочерних хозяйственных структур. Если в руках материнской компании находится менее 50% акций дочерней фирмы, то это еще не означает, что эта фирма относится к негосударственному сектору, так как оставшаяся часть акционерного капитала может быть распределена каким угодно образом, в том числе определенная часть его может также принадлежать государству – либо напрямую, либо опосредованно через какое-либо другое предприятие государственного сектора. Если суммарная доля акций дочерней компании, находящаяся в руках материнской компании и другого предприятия государственного сектора, превышает 50%, то эта дочерняя фирма попадает в состав государственного сектора, в противном случае – в состав негосударственного.

Следует отметить, что эффект "государственной цепочки" распространяется не только на интегрированные хозяйственные структуры и входящие в их состав дочерние фирмы, но и вообще на любые формально независимые предприятия и организации, находящиеся в отношениях перекрестного владения акциями. Так, если предприятие государственного сектора имеет более 50% акций какой-либо другой фирмы, организационно и технологически не связанной с первым предприятием, то эта фирма также относится к государственному сектору.

Подчеркнем, что корректный учет всех элементов интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора имеет большое значение не столько для "точечного" (статического) анализа, сколько для интервального (динамического). Это связано с тем, что практически все интегрированные структуры с течением времени сильно трансформируются, что достигается, в частности, путем так называемого размывания акционерного капитала, когда дополнительная эмиссия акций дочерней фирмы может нарушить изначальную структуру собственников акционерного капитала и лишить материнскую компанию контрольного пакета. Заметим, что такая ситуация может возникнуть как вопреки желанию центральной (материнской) компании, так и с ее активной помощью, ибо через реструктуризацию акционерного капитала проявляется политика реальных собственников предприятия. В этом смысле динамические сдвиги в масштабах государственного сектора могут позволить выявить важные тенденции в развитии отрасли и системы управления ею.

 

4. Пример работы алгоритма статистического учета интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора (для случая РАО "ЕЭС России" и АО "Славнефть")

 

Рассмотрим на реальных примерах схему предложенного выше вычислительного алгоритма применительно к таким двум мощным хозяйственным комплексам, как АО "Славнефть" и РАО "ЕЭС России".

АО "Славнефть" входит в состав государственного сектора, так как 75% его акций находятся в руках государства: у МГИ - 45%; у РФФИ - 30%. При этом в области нефтепереработки оба предприятия, связанные с АО "Славнефть", являются негосударственными структурами: "Славнефти" принадлежит только 38% акций ОАО "Ярославнефтеоргсинтез" и 42% Ярославского НПЗ; в области нефтедобычи ОАО "Метоннефтегаз" немного не дотягивает до включения в состав госсектора – "Славнефти" принадлежит 45,5% его акций. Совершенно иная ситуация в сфере нефтепродуктообеспечения, которая представлена тремя предприятиями государственного сектора: в собственности "Славнефти" находится 62% акций ОАО "Ярославнефтепродукт", 70% ОАО "Ивановонефтепродукт" и 75% ОАО "Костроманефтепродукт". Таким образом, из шести перечисленных предприятий, входящих в сеть "Славнефти", только три относятся к государственному сектору.

Примерно аналогичная ситуация с РАО "ЕЭС России", которое находится в составе государственного сектора, так как государственный пакет его акций составляет 52,7%, а негосударственный – 47,3%. При этом 70% акций государственного пакета принадлежит Российской Федерации и 30% – субъектам федерации.

В состав РАО "ЕЭС России" входит множество дочерних структур, среди которых региональные акционерные общества, электростанции, НИИ и проектные организации, энергостроительные организации и пр. Управление этими структурами проводится на трастовой основе благодаря участию РАО "ЕЭС России" в их акционерной собственности. Среди электростанций РАО "ЕЭС России" к государственному сектору относится 12 единиц, акции которых полностью находятся в руках РАО "ЕЭС России" – Верхне-Тагильская, Каширская, Киришская РГЭС, Нижегородская ГЭС и др.; из них 7 электростанций сданы в аренду энергосистемам. Среди электростанций, являющихся акционерными обществами и контролируемых РАО "ЕЭС России", 20 единиц находится в составе госсектора – Новочеркасская, Костромская и Печорская ГРЭС, Каскад Таймырских ГЭС и т.п. (доля их акций в руках РАО "ЕЭС России" колеблется от 51 до 100%); среди региональных акционерных обществ, контролируемых РАО "ЕЭС России", 36 штук входят в состав госсектора – АО "Алтайэнерго", "Амурэнерго", "Карелэнерго", Магаданэнерго" и пр. (доля их акций в руках РАО "ЕЭС России" колеблется от 56 до 100%). Вместе с тем имеются и такие исключения, как АО Псковская ГРЭС, которая попадает в негосударственный сектор экономики – доля ее акционерного капитала, находящаяся в ведении государственной структуры РАО "ЕЭС России", составляет всего лишь 17%.

 

5. Статистический учет предприятий государственного сектора для случая двойного статуса территории

 

Еще одна проблема, возникающая при оценке масштабов государственного сектора, состоит в том, что такие российские города, как Москва и Санкт–Петербург имеют статус субъектов федерации. Подобное положение дел имеет свою логику и исторические корни. Однако при учете предприятий госсектора это приводит к правовым коллизиям и статистической неопределенности. Дело в том, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации", в состав государственного сектора экономики входят акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 процентов) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов Российской Федерации). В связи с этим, если Москва и Санкт–Петербург выступают в качестве субъектов федерации, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, автоматически попадают в государственный сектор. Если же исходить из местного статуса названных городов, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, оказываются за пределами государственного сектора экономики. Решение этого вопроса носит принципиальный характер, так как экономический потенциал Москвы и Санкт–Петербурга очень велик и его недоучет принципиально исказит истинную картину масштабов государственного сектора страны.

С теоретической точки зрения оба подхода к решению проблемы совершенно равноправны. Можно исходить из того, что Москва и Санкт–Петербург являются субъектами федерации со специфической системой управления. Тогда все московские и петербургские муниципальные структуры должны включаться в состав государственного сектора с той оговоркой, что управление ими целиком и полностью лежит на городских властях. Можно исходить и из того, что Москва и Санкт–Петербург являются городами, которым придан лишь формальный статус субъектов федерации без организационных и институциональных последствий. В этом случае все московские и петербургские муниципальные структуры не учитываются при оценке масштабов государственного сектора.

На наш взгляд, второй подход представляется более верным. Обоснованием такой позиции служит само определение государственного сектора, в основе которого лежит функционально-управленческий принцип, то есть идея о том, что в состав государственного сектора должны включаться только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Но коль скоро само государство ограничивается федеральным уровнем и субъектами федерации и исключает муниципальные структуры, подотчетные городским властям, то и включение муниципальных предприятий Москвы и Санкт–Петербурга в состав государственного сектора является неправомерным. Кроме того, при анализе статусов данных городов следует исходить из первичного (исходного) статуса территории, каковым для Москвы и Санкт–Петербурга является статус городов, а не вторичного (присвоенного впоследствии) более высокого статуса субъекта федерации.

Безусловно, предлагаемый подход приведет к сильному усечению размера государственного сектора. Однако при более глубоком анализе это проблема может быть частично решена путем последующей дооценки итоговой величины государственного сектора, который находится под присмотром "верхнего" и "среднего" эшелонов государственной власти, на величину муниципального сектора, контролируемого "нижним" звеном государственной власти.

 

6. Интегральная оценка относительных масштабов деятельности государственного сектора

 

При осуществлении прогнозно-аналитических расчетов в ряде случаев необходимо выйти на обобщенную (интегральную) оценку участия государственного сектора в российской экономике. Для проведения сводных ретроспективных и прогнозных расчетов, на наш взгляд, следует пользоваться интегральным показателем относительного масштаба государственного сектора К, который оценивается путем усреднения частных показателей по формуле:

 

К = (К1 + К2 + К3 + К4)/4

 

где К1 – доля государственного сектора в общей численности занятых (таблица 11); К2 – доля государственного сектора в общем объеме основных фондов; К3 – доля государственного сектора в валовом выпуске продукции; К4 – доля государственного сектора в общей численности предприятий.

Выбор конкретных коэффициентов К1, К2, К3, К4 обусловлен их смысловой нагрузкой. Так, например, К1 и К2 показывают долю основных макрофакторов (труд и капитал), которая находится в распоряжении государственного сектора, чем достигается достаточно полный учет затратного аспекта его деятельности; показатель К3 отражает результаты (валовой выпуск, то есть макропродукт страны), полученные предприятиями государственного сектора; К4 характеризует относительную массу государственного сектора с точки зрения числа входящих в его состав хозяйственных структур.

Подход, реализующий взвешивание частных коэффициентов по методу среднеарифметического, отражает идею о том, что все четыре показателя К1, К2, К3, и К4 являются равноправными и ни одному из них не может быть отдано предпочтение по сравнению с другими.

Коэффициент К может вычисляться по основным отраслям экономики. Сама же необходимость его оценки предопределяется тем фактом, что частные масштабные показатели государственного сектора К1, К2, К3, К4 могут сильно различаться и тем самым дезориентировать исследователя в отношении его истинных размеров. Показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах. Изменяться показатель К может в границах от 0 до 100 процентов.

При анализе развития государственного сектора в динамике уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора.

Для стратегически важных отраслей и секторов экономики отчетный показатель К следует сравнивать с предельно допустимым значением К*, которое определяется экспертным путем исходя из соображений обеспечения экономической безопасности и достижения важнейших целей социально-экономического развития страны.

 

7. Заключение

 

Предложенные выше методические подходы к оценке относительных масштабов государственного сектора не являются бесспорными. Однако сама специфика проблем в этой области такова, что их решение предполагает не долгое "копание" в соответствующих дефинициях и вычислительных алгоритмах, а достижение договоренности в отношении того, какие из них будут выбраны в качестве официальных. Это позволит перейти собственно к анализу и прогнозу состояния государственного сектора российской экономики.

 

 

 

Официальная ссылка на статью:

 

Балацкий Е.В. Измерение масштабов государственного сектора// «Экономист», №9, 1999. С. 69–74.

319
4
Добавить комментарий:
Ваше имя:
Отправить комментарий
Публикации
Available econometric approaches to estimating the potential GDP and their shortcomings are examined. A general econometric procedure is described and (be case is made for the use of alternative approaches to estimating the potential GDP, based on the principle of determinism. The proposed techniques are verified on official statistics reflecting Russia’s economic development in 1989–1996.
Economic reforms of the past few years have substantially changed the sectoral production structure in Russia. A discussion of the economic laws of the transition period («Vestnik RAN», 1998, no.1) is continued. Trends in the transformation of the sectoral structure of the Russian economy are considered. The main stages of economic reforms and the inner logic of their sequence are described.
Economic science emerged more than 2000 years ago and still presents problems for further thought. This article discusses the special character of this branch of knowledge, its specific laws, and the problems facing economists. The author shows that unlike physical laws, most of economic laws are not written in a strong, weak form. In addition, there are no world constants in economic science.
Яндекс.Метрика



Loading...