Сегодня практически все государства мира активно регулируют процессы в сфере внешней трудовой миграции населения: экспорта и импорта рабочей силы.

Разработка и реализация мер, связанных с использованием иностранных работников, преследует две основные цели:

– защита национального рынка труда от неконтролируемого притока трудящихся–мигрантов. На современном этапе все страны мира в той или иной степени страдают от безработицы и любое "впрыскивание" рабочей силы в национальную экономику извне обостряет проблему занятости. Кроме того, приток трудящихся–мигрантов приводит к перенаселенности некоторых районов, усугубляя демографические проблемы, и без того остро стоящие перед многими странами;

– обеспечение рационального использования иностранных трудящихся. Потребность в иностранной рабочей силе вызвана несколькими причинами. Это, во-первых, неравномерность развития экономических секторов, отраслей и видов деятельности и явное отставание их от общественных нужд. Для устранения подобных структурных "провалов" необходимо заполнить кадрами образовавшиеся экономические ниши, используя для этого и импорт рабочей силы. Понятно, что инъекции трудящихся из-за рубежа нужно строго дозировать, направляя их в выявленные "болевые точки" экономики. В ряде стран к импорту рабочей силы приходится прибегать из-за устойчивой тенденции депопуляции, которая может приводить к более или менее постоянной нехватке трудовых ресурсов.

Руководствуясь указанными целями, практически все государства мира ограничивают проникновение на свою территорию иностранной рабочей силы, используя для этого сложную систему административных, организационно-правовых и экономических рычагов. Основной принцип, положенный в основу их действий — рестриктивно-запретительный. Однако вследствие заинтересованности в допуске определенных групп трудящихся иммиграционная политика этих стран носит селективный характер. Сущность такой селекции была сформулирована президентом США Б. Клинтоном 27 июля 1993 г.: "Мы будем благосклонны к тем, кто обладает способностями, необходимыми, чтобы сделать наше госу­дарство еще более сильным".

С точки зрения профессионально-квалификационного состава поток мигрантов, который подпадает под протекционистский режим принимающих стран, как правило, состоит из следующих пяти групп:

1. работники, претендующие на малооплачиваемую, неквалифицированную, непрестижную, тяжелую и вредную работу (строительство жилья, бурение нефтяных скважин, сезонные работы по уборке урожая, работа в теплицах, ремонтных мастерских и т.п.);

2. специалисты быстро развивающихся и приоритетных сфер экономической деятельности (бухгалтеры, работники торговли, банков, новых высокотехнологичных отраслей и т.п.);

3. представители редких профессий, или как их часто называют "штучные" специалисты (огранщики алмазов, реставраторы картин и старинных рукописей, врачи, практикующие нетрадиционные методы лечения, онкологи и т.п.);

4. специалисты высшего класса и представители свободных профессий (выдающиеся ученые, спортсмены, музыканты, высококвалифицированные врачи, эксперты, консультанты и т.п.);

5. руководящий персонал фирм и их подразделений, а также предприниматели, которые переносят свою деятельность в принимающую страну и создают новые рабочие места.

Общей характеристикой названных групп является их острая нехватка на рынке труда многих принимающих стран. Таким образом, первопричина найма иностранных работников — невозможность заполнения конкретных рабочих мест собственными трудовыми ресурсами. Особенности национальных экономик определяют характер "специализации" их на импорте той или иной кадровой группы.

Чтобы "отфильтровать" нужных работников из общего потока потенциальных мигрантов, зарубежные государства используют ряд специфических правовых норм. Попытаемся систематизировать зарубежную практику, раскрыть действующие механизмы регулирования. 

Организационно-институциональное обеспечение импорта рабочей силы

Разработка и реализация политики в области импорта рабочей силы требуют соответствующей инфраструктуры, наличия тесно взаимодействующих между собой специализированных институтов.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ. Во всех развитых странах имеются государствен­ные органы, на которые возложено решение проблем трудовой иммиграции. Несмотря на своеобразие институциональной структуры, занятой вопросами трудовой иммиграции в различных странах, в целом везде принята одна и та же схема. Как правило, обеспечивается координация действий специальной иммиграционной службы, органа по труду и таких заинтересованных ведомств, как министерства внутренних дел, общественного порядка, безопасности, иностранных дел, здравоохранения, образования и т.п.

В качестве примера рассмотрим федеральные органы США, между которыми распределены функции по регулированию импорта рабочей силы.

1) Государственный департамент США. Здесь проблемами иммиграции непосредственно занимается Бюро по консульским вопросам, которое определяет порядок предоставления въездных виз, контролирует их выдачу и ведет соответствующий учет.

2) Служба иммиграции и натурализации, являясь одним из подразделений министерства юстиции, контролирует соблюдение правового режима въезда и пребывания на территории США иностранцев. На эту службу возложено непосредственное исполнение законодательства об иммиграции и гражданстве, разрешение или запрещение въезда в страну, задержание и депортация иностранцев, проживающих на территории государства в нарушение действующего законодательства, проверка всех прибывающих в США иностранных граждан. 3) Министерство труда. Оно определяет, не окажется ли лицо, желающее иммигрировать и трудоустроиться в США, в материальном плане обузой для государства, не лишит ли ходатайствующий кого-либо из граждан США или постоянно проживающих в стране иност­ранцев рабочего места. При рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на проживание Служба иммиграции и натурализации должна иметь в своем распоряжении выданное Министерством труда удостоверение о трудоустройстве (сертификат на рабочее место) для каждого кандидата.

ПРОЦЕДУРНЫЕ НОРМЫ. Законодательство всех стран четко регламентирует взаимодействие кандидата на работу в принимающей стране, местного работодателя и уполномоченных государственных ведомств. Процедурные различия в отдельных странах незначительны и вытекают из особенностей их институциональной структуры. Так, например, в Словакии иностранец, желающий трудоустроиться, предъявляет в бюро по трудоустройству заявление работодателя о готовности заключить с ним трудовое соглашение, где обязательно оговариваются должность и срок действия контракта. Если бюро не возражает, оно выдает органам Министерства внутренних дел подтверждение о готовности трудоустроить иностранного гражданина. МВД после проверки документов предоставляет вид на жительство, который служит основанием для получения разрешения на работу и заключения трудового соглашения. В Польше разрешение на работу также выдается воеводскими и районными бюро трудоустройства. В Зимбабве прошения иностранцев о трудоустройстве и проживании подаются в Департамент иммиграции при отсутствии возражений со стороны Министерства госслужбы, труда и социального обеспечения и других министерств (здравоохранения, образования и т.д.). Департамент выдает разрешение, которое по истечении срока действия может быть продлено начальником того же иммиграционного ведомства. Иностранец, желающий трудоустроиться в Греции, подает ходатайство в Министерство иностранных дел (конкретно, консулу Греции в своей стране). Разрешение может быть получено, если определен потенциальный работодатель и конкретное рабочее место, а Министерство труда убедилось, что аналогичного специалиста нельзя подобрать из "своих" кадров. Кроме того, требуется согласие Министерства общественного порядка. Лишь после этого выдается въездная виза, являющаяся одновременно разрешением на работу. В Ирландии работодатель, нанимающий иностранца, обязан дополнительно согласовать свое решение с местными профсоюзами.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ. Одна из важных форм регулирования импорта рабочей силы — международные соглашения, которые могут быть и дву- и многосторонни­ми. Их основная цель — упорядочить процесс трудовой иммиграции, введя соответствую­щие количественные лимиты (квоты).

ДВУСТОРОННИЕ СОГЛАШЕНИЯ. Они могут принимать форму либо межправительственных, либо межведомственных соглашений. Как в первом, так и во втором случаях реализация подписанных соглашений возлагается на ответственные органы, исходя из спе­цифики стоящих проблем. В качестве уполномоченных органов договаривающихся сторон практически во всех странах выступают ведомства по труду. Например, в Швейцарии — это Федеральное ведомство промышленности, ремесел и труда, в Финляндии — Министерство труда, в Китае — Государственное управление по делам иностранных специалистов, во Вьетнаме — Министерство по труду, делам инвалидов войны и социального обеспечения и т.д. Процедура реализации соглашений достаточно проста и унифицирована: запрос о кандидатах-мигрантах (со всеми необходимыми данными) направляется в уполномоченный орган своего государства, который изучает его соответствие условиям соглашения и переправляет его уполномоченному органу принимающей страны. При этом сторона, направляющая работников, проводит предварительный отбор кандидатов в соответствии с критериями, согласованными с другой стороной.

На практике используются два вида двусторонних соглашений: соглашения об обмене стажерами и соглашения об обмене рабочей силы (о направлении специалистов). Причем, несмотря на то, что соглашения распространяются на различные категории трудящихся, их структура практически едина.

МНОГОСТОРОННИЕ СОГЛАШЕНИЯ. Возрастающая численность иностранцев, временно проживающих в странах ЕС (лидирующего в области регулирования импорта рабочей силы), вынуждает компетентные органы Сообщества искать механизмы, которые позволили бы проводить эффективную политику в отношении трудящихся-мигрантов не из стран-членов ЕС. В последнее время в Западной Европе на различных уровнях проходят переговоры о проведении совместной иммиграционной политики. В частности, в соответствии с состоявшейся в январе 1991 г. Венской конференцией и положениями ее заключительного коммюнике основная задача, которую предстоит решить западноевропейским странам — нейтрализация волны неконтролируемой эмиграции из стран бывшего СССР. Необходимость совместных действий нескольких стран вызвана "обходными маневрами", к которым активно прибегают мигранты. Так как границы со странами-экспортерами рабочей силы строго контролируются, мигранты предварительно перебираются в близлежащие страны, не столь привлекательные для трудоустройства, а уже оттуда переправляются в желанные государства. Примером соблюдения иммиграционных интересов своих партнеров является Ирландия, где сотрудник иммиграционного ведомства имеет право отказать иностранцу во въезде в страну, если ему известно, что ходатайствующий намерен в будущем выехать в Великобританию или Северную Ирландию, и нет уверенности, что данному лицу был бы разрешен туда въезд, если бы он выезжал не из Ирландии. 

Нормативно-правовые регуляторы импорта рабочей силы

Помимо указанных процедурных моментов существует система норм, опираясь на которые уполномоченные ведомства принимающих стран регулируют импорт рабочей силы. Подчеркнем, что это достаточно пестрый набор правил, "разбросанных" по различным нормативно-правовым документам: правительственные постановления, президентские указы, министерские декреты, иммиграционные акты, специальные положения, касающиеся трудовой иммиграции, соответствующие статьи трудового законодательства и уголовного кодекса и т.п. Рассмотрим основные черты национального иммиграционного законодательства, попытавшись "слить" их в единую нормативно – правовую схему.

КАЧЕСТВЕННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЕ. Трудоустройство иностранцев за рубежом основано на контрактной системе, которая четко формулирует требования к "качеству" иностранной рабочей силы (а качественные признаки в настоящее время имеют наивысший приоритет при "фильтрации" претендентов). Так, по действующему в США иммиграционному закону поощряется иммиграция лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию. По словам бывшего президента США Дж. Буша, расширение прав на въезд для лиц высокой квалификации даст возможность пополнить ряды американских ученых, инженеров и педагогов новыми талантами и идеями. В Новой Зеландии еще в 1974 г. был введен в действие закон, регулирующий трудовую миграцию в страну и закрепивший профессиональную квалификацию в качестве главного критерия импорта рабочей силы.

Селекция трудящихся-мигрантов реализуется по балльной системе на основе индивидуального анкетирования. Например, в Канаде оценка производится по 9 критериям, включающим образование, профессию, опыт работы по специальности, возраст, знание английского и французского языков, личные качества. Максимальное количество баллов — 100, проходными считаются 70 баллов. В Австралии условия приема трудящихся-мигрантов аналогичны: чтобы добиться рассмотрения заявления, необходимо набрать 95 баллов по таблице, учитывающей названные признаки. Рассмотрим более подробно требования к качественным характеристикам импортируемой рабочей силы.

СЕРТИФИКАТ ОБ ОБРАЗОВАНИИ. При трудоустройстве за рубежом для подавляющего большинства профессий необходимы квалификационные гарантии в виде диплома о высшем или среднем специальном образовании. Так, например, в арабских странах требуются дипломированные врачи и средний медицинский персонал, в Австралии — специалисты по компьютерной технике с высшим образованием и т.п. Мексика, Чили, Бразилия, Аргентина, Колумбия, Венесуэла и Уругвай готовы привлечь к преподавательской и научно-исследовательской работе в высшей школе иностранных специалистов с ученой степенью доктора философии. Аналогичные требования предъявляют сингапурские, американские и другие университеты. Следует отметить, что страны-импортеры рабочей силы признают отнюдь не все дипломы об образовании. Так, например, в Австралии законными считают следующие образовательные сертификаты, полученные в России: диплом высшего учебного заведения для инженеров-электронщиков и инженеров в различных отраслях промышленного производства; диплом высшего учебного заведения или техникума для специалистов по компьютерам и бухгалтеров-экономистов; свидетельство о среднем профессиональном образовании для электромехаников, слесарей-монтажников, электромонтеров, рабочих-металлопрокатчиков. В ряде случаев предусмотрена процедура подтверждения образовательного сертификата в принимающей стране.

СТАЖ РАБОТЫ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ. Практически все страны, импортирующие рабочую силу, ориентированы на ее немедленное "употребление". Следствием такого под­хода стали повышенные требования к профессиональному опыту трудящихся-мигрантов. Так, например, в Австралии принимают специалистов с профессиональным стажем не менее 3 лет. Исключение составляют лишь специалисты, входящие в список наиболее перспективных профессий (в этом случае достаточно меньшего стажа работы). Во многих компаниях и исследовательских институтах США, несмотря на наличие вакансий, претен­дентами могут стать только опытные исследователи, имеющие как минимум 5-летний стаж. Сингапурские университеты набирают иностранных исследователей и преподавателей, предусматривая при этом по крайней мере двухлетний стаж исследовательской работы после защиты диссертации по соответствующей проблематике. На Кипре двухлетний стаж необходим для педагогов по программированию. Аналогичная ситуация в латиноамериканских университетах. В Объединенных Арабских Эмиратах, Омане и Катаре даже для поваров необходим стаж не менее 5 лет.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ. Для многих специальностей, профессий и должностей как в западных, так и в восточных странах помимо основных предусмотрен ряд дополнительных требований. В частности, для иностранных программистов в США необходимо знание соответствующих компьютерных систем и программных средств. От педагогов по программированию на Кипре требуется знание микропроцессоров, микроэлектроники, операционных систем, языков Кобола, СИ, Паскаля и Бейсика, организации и архитектуры компьютера, различных баз данных, числовых методов. Для многих рабочих профессий в США желателен опыт работы на аналогичном оборудовании. От работников в сфере туристического бизнеса во Франции требуются знание одного или нескольких иностранных языков, умение хорошо водить автомобиль, профессионализм в каком-либо летнем или зимнем виде спорта. Канада предъявляет спрос на секретарей-референтов и машинисток со знанием английского и немецкого языков. Для домработницы в арабских странах необходим комплект рекомендаций с аналогичного места работы. Иностранным специалистам, претендующим на работу в сингапурском университете — 3 рекомендательных письма. На Кипре одним из непременных атрибутов педагога по программированию является наличие научных публикаций.

ВОЗРАСТНОЙ ЦЕНЗ. Страны, проводящие активную политику по привлечению трудящихся из-за рубежа, стремятся получить работников самого трудоспособного возраста, от которых можно ожидать наибольшей отдачи. Это выражается в установлении возрастных пределов, в которые должен "вписаться" иностранец. Так, например, в Алжире возраст рабочих разных специальностей не должен превышать 40 лет. Бельгия проявляет повышенный интерес к лицам, окончившим недавно специализированные вузы, для задействования их в научной работе. В арабских странах возраст домработницы строго ограничен: 20—45 лет. В Австрии работу в качестве помощницы по дому могут получить женщины не моложе 18, лет. В Объединенных Арабских Эмиратах требуются врачи и средний медицинский персонал в возрасте 20—45 лет и спортивные тренеры 25—40 лет. Швеция и Норвегия остро нуждаются в буровиках-нефтяниках 20—40 лет.

СОСТОЯНИЕ ЗДОРОВЬЯ. Одним из немаловажных "фильтров" для иностранных работников является проверка состояния их здоровья. В соответствии с иммиграционным актом 1990 г. в США не допускаются наркоманы и лица, страдающие различными видами психических заболеваний. В Зимбабве иммиграционное законодательство запрещает въезд иностранных граждан в случае их физической или умственной ущербности. Особо жестко контролирует иностранцев Греция. Здесь, в частности, требуется справка о состоянии здоровья, заверенная в консульском учреждении и переведенная в Министерстве иностранных дел, которая удостоверяет, что данное лицо не имеет инфекционных заболеваний. После прибытия в Грецию иностранец обязан в течение 5 дней обратиться в Управление здравоохранения, чтобы получить направление в местную больницу на анализ крови. Фирмы-наниматели Швеции и Норвегии проводят в соответствующих центрах предварительное медицинское (включая наркологическое) и психологическое тестирование иностранных кандидатов.

ОГРАНИЧЕНИЯ ЛИЧНОСТНОГО ХАРАКТЕРА. При отборе трудящихся-мигрантов предполагается своеобразная социальная "чистка", которая считается очень важной для социальной и политической стабильности принимающей страны. Законодательство большинства стран предоставляет соответствующим ведомствам достаточно широкие полномочия в данной области. В США, например, ограничивается въезд в страну членов коммунистической или любой другой партии тоталитарного типа. Такие лица могут быть допущены на территорию страны в случае, если предоставят доказательства того, что: причастность к упомянутым организациям не была добровольной; имела место до достижения данным лицом 16-летнего возраста; объяснялась необходимостью заработать на жизнь; прекратилась не менее чем за 2 года до подачи ходатайства (для партии, осуществляющей руководство в данном иностранном государстве, не менее, чем за 5 лет). В США не допускаются также иностранцы, осужденные за уголовные преступления, и лица, присутствие которых может нанести ущерб внешнеполитическим интересам государства. В Зимбабве иммиграционное законодательство запрещает пребывание в стране иностранцев, о которых известно, что они по своему социально-экономическому положению или образу жизни являются нежелательными элементами и лицам, въезд которых в Зимбабве по особым причинам был ранее официально запрещен. В Ирландии отказывают иностранцам, ранее осужденным на срок более 1 года.

ПРЯМОЕ КВОТИРОВАНИЕ И КОСВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИМПОРТА РАБО­ЧЕЙ СИЛЫ. Ограничение численности трудящихся-мигрантов может как зависеть, так и не зависеть от экономических показателей. Ограничения первого рода можно классифициро­вать как косвенные, а второго — как прямые.

Прямые квоты регламентируют соотношение между иностранными и местными работниками на предприятиях принимающей стороны и могут быть либо едиными для всего народного хозяйства, либо дифференцированными для различных секторов экономики и видов деятельности. Сами квоты могут устанавливаться двумя способами: определением доли иностранных работников в общей численности занятых или соотношения между иностранными и местными кадрами. Например, согласно указу "О найме персонала и артистов предприятиями, работающими в сфере туризма" и закону "О стимулировании развития туризма" турецкие предприятия могут использовать иностранный персонал, но его доля не должна превышать 20% от числа сотрудников той же фирмы. Кроме того, законом "О поощрении иностранных капиталовложений" предусматривается возможность создания иностранцами на территории Турции совместных коммерческих предприятий в отраслях экономики, открытых для частного предпринимательства. Разрешение на создание таких предприятий дается Госпланом Турции, определяющим для них численность иностранного персонала. Греция запрещает наем иностранцев предприятиям, на которых работает менее 5 лиц греческого происхождения. Если же на них занято большее число работников, то соотношение численности иностранцев и местных работников должно составлять 1:10. Система "дробного" квотирования действует в Индонезии, где в 1989 г. было принято правительственное решение о привлечении иностранной рабочей силы в местную горнодобывающую промышленность при условии, что не менее 63,7% управлен­ческого персонала, 88% специалистов и 95,8% техников — индонезийцы.

РЕГУЛИРОВАНИЕ НА ОСНОВЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ КРИТЕРИЕВ. Меры подобного рода определяют систему минимальных компенсаций, которые получит принимающее государство в результате приема на работу иностранцев. В большинстве случаев — это финансовые нормативы, установленные для различных групп экономических агентов.

ПЕРВАЯ ГРУППА — ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА. Это местные (совместные) фирмы, использующие иностранную рабочую силу. Законодательство большинства стран предусматривает, что каждая фирма должна "заслужить" подобное право. Обычно используются такие показатели, как годовой доход фирмы или общий объем финансовых средств, находящихся в ее распоряжении. Так, например, в Турции использовать иностранный персонал могут только фирмы с годовым доходом свыше 40 тыс. долл. США. При создании совместного предприятия доля капитала иностранного партнера должна быть не менее 50 тыс. долл. В начале сентября 1993 г. министр труда и социальных дел Омана издал декрет, в соответствии с которым установлен предел в 60 человек при приеме на работу иностранцев в частные компании, капитал которых не превышает 150 тыс. оманских реалов.

ВТОРАЯ ГРУППА — ФИЗИЧЕСКИЕ ЛИЦА. Здесь можно выделить несколько категорий субъектов.

Первая — иностранные инвесторы, которые пользуются различными льготами. Например, в Новой Зеландии для бизнес-иммигрантов не предусмотрена балльная система оценки при условии, что в местную экономику ими будет инвестировано не менее 500 тыс. долл. с гарантией, что эти средства останутся в стране как минимум 2 года. Кроме того, следует документально подтвердить, что вкладываемые деньги — "чистые". Законодательством США предусмотрена ежегодная выдача до 10 тыс. иммиграционных виз инвесторам, вкладывающим в американскую экономику свыше 500 тыс. долл. Однако столь высокие требования порой приводят к излишнему ограничению притока иностранных инвестиций. Например, в 1992 г. указанным правом в США воспользовалось лишь 225 иностранных инвесторов, к июню 1993 г. в Службу иммиграции и натурализации поступило 297 подобных ходатайств, из которых 140 было отклонено (для сравнения в Венесуэле нижний предел иностранных инвестиций равен 100 тыс. долл). В этой связи намечаются некоторые новые подходы. В частности, американский экономист, лауреат Нобелевской премии Г. Беккер советует продавать иммиграционные визы по 50 тыс. долл. и выше. Это, во-первых, привлечет в страну иностранные инвестиции, в чем заинтересованы США; во-вторых, предоставит многим иностранным гражданам шанс переехать в США без долгой процедуры выполнения необходимых формальностей, и, в-третьих, возможность официального приобретения подобного разрешения может снизить уровень нелегальной иммиграции.

Вторая категория — лица, уполномоченные на ведение финансовой деятельности. Для данной группы мигрантов также предусматриваются определенные льготы. Так, например, в Германии руководящий состав фирм, имеющий полномочия на заключение сделок, и лица, входящие в руководящий состав фирмы-юридического лица, имеют право на работу по найму без специального разрешения.

Третья категория — состоятельные граждане, использующие труд иностранцев в домашнем хозяйстве. Так, в султанате Оман наем домашней прислуги разрешается только иностранцам, имеющим ежемесячный доход свыше 700 оманских реалов.

Четвертая категория — "обыкновенные" трудящиеся-мигранты. Для них во многих случаях также предусмотрена "плата” за трудоустройство в принимающей стране. Например, парламент Словакии для ограничения притока иммигрантов принял закон "О тарифах сборов за услуги государственных органов". Законом увеличивается плата за оформление документов с 200 до 3 тыс. словацких крон с человека. В Ирландии платежи дифференцированы по срокам трудовых контрактов: разрешение на работу выдается сроком от одного, двух, трех, четырех месяцев при уплате пошлины, соответственно 25, 50, 75 и 100 ирландских фунтов; на работу сроком свыше 5 мес. — пошлина 125 ирл. фунтов. По истечении максимального срока (1 год) трудовой договор можно продлить, повторив указанные выплаты. В ряде случаев для трудящихся-мигрантов предусмотрена дополнительная "нагрузка". Так, например, Министерство рабочей силы Индонезии поставило условием найма иностранцев использование их для обучения работников-индонезийцев.

ВРЕМЕННЫЕ ОГРАНИЧИТЕЛИ. Для трудящихся мигрантов устанавливается ограни­ченный срок пребывания и работы в принимающей стране, по истечении которого они должны покинуть ее (если полученное ранее разрешение не было продлено). Конкретные сроки, на которые выдаются разрешения в отдельных странах различны. В Зимбабве разрешение на временную работу и проживание выдается иностранцам на срок не более 5 лет с возможным последующим продлением, в Польше — на полгода с возможным его продлением (на руководящие должности разрешение выдается сроком на I год). В Словакии, несмотря на сроки, указанные в контракте, действие вида на жительство не может превышать одного года. В Норвегии разрешение на работу или вид на жительство также выдаются только на 1 год, хотя и допускают возобновление. Жесткая регламентация сроков пребывания трудящихся-мигрантов в стране предусмотрена и двусторонними межправительственными и межведомственными соглашениями; для стажеров срок, как правило, не превышает 18 мес.

СЕКТОРАЛЬНЫЕ (ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ОТРАСЛЕВЫЕ) ПРИОРИТЕТЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ. В этом случае регулирование осуществляется путем либо прямого запрета некоторых видов деятельности, либо косвенного запрета, когда выделяют приоритетные экономические сектора.

ЗАПРЕТЫ В ЯВНОЙ ФОРМЕ. Активную политику явных запретов проводят в основном страны восточного региона. В качестве примера прямых секторальных ограничений можно привести действующий в Турции закон "О профессиях, ремеслах и искусствах, которыми могут заниматься только граждане Турции". Закон содержит подробный перечень профессий, которыми иностранцам заниматься запрещено — врачи, адвокаты, фармацевты, пилоты, водители, шахтеры, рыбаки, официанты, агенты по продаже имущества, брокеры на бирже, сторожа, экскурсоводы и т.д. В Омане запрещается использовать иностранцев в рыболовстве, разведении скота и традиционных национальных ремеслах, в качестве секретарей, портных, парикмахеров, работников прачечных, служб по связям с общественностью, при эксплуатации механического оборудования и бурении источников воды. В Греции запрещена выдача разрешения на въезд иностранцев для работы в домашнем хозяйстве. В Индонезии регулярно публикуются списки профессий, закрытых для иностранцев.

КОСВЕННЫЕ ЗАПРЕТЫ. Примером косвенных секторальных ограничений является введенный в 1990 г. в Новой Зеландии "Список приоритетных профессий", составленный местным Министерством иммиграции на базе тщательного анализа национального рынка труда. Остальные виды деятельности подпадают под фактический запрет. Подобные приоритеты действуют и в Австралии. Среди приоритетных видов деятельности некоторые выделяются особо. Так, например, в Аргентине правом работать в стране пользуются получившие вид на жительство священники официально признанных культов. В США заблаговременно резервируются визы для так называемых "специальных" иммигрантов, одной из групп которых также являются служители признанных в США культов. В Германии действует положение, предусматривающее возможность работы иностранцев без особого на то разрешения в организациях, занимающихся гуманитарной, просветительской и другой подобной деятельностью.

НАЦИОНАЛЬНО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ. Фактически во всех странах действует система приоритетов, строящаяся по признаку национально-географической принадлежности трудящихся-мигрантов, которая реализуется в виде различных "поблажек" определенным этническим группам при въезде и трудоустройстве в принимающих странах. Как и в предыдущих случаях барьеры могут воздвигаться либо жестким "зажимом" определенных этнических групп (в этом случае представители других стран оказываются в более или менее "льготных" условиях), либо открытым перечислением пользующихся льготами (в этом случае остальные попадают в худшие условия). Конкретные этнические приоритеты могут быть весьма разнообразны. Так, например, в США с 1924 г. структура иммиграционных квот, установленная Конгрессом, была благоприятной для жителей Северо-Западной Европы. Реформа иммиграционного законодательства 1965 г. стимулировала въезд выходцев из Азии и Латинской Америки. Однако уже с 1990 г. новый иммиграционный закон был призван сократить интенсивный приток рабочей силы из этих регионов и предоставить большие возможности для квалифицированных специалистов из Европы. При трудоустройстве в Норвегии жители северных стран (Дании, Исландии, Финляндии и Швеции) исключены из основных правил, жестко регламентирующих выдачу разрешений на работу иностранцам. По ирландскому законодательству лица, родившиеся в Великобритании, имеют те же права, что и граждане Ирландии, и им не требуется получать разрешение на трудоустройство в стране. С 1 января 1993 г. аналогичное положение действует в Ирландии и в отношении граждан ЕС. При найме иностранных граждан ирландский работодатель должен представить рекламу о данном рабочем месте и документальные свидетельства о том, что он предпринял все необходимые меры по найму гражданина Ирландии или ЕС. Кроме того, работодатель должен уведомить компетентные органы о своих планах по подготовке граждан Ирландии или ЕС для заполнения данной вакансии.

В Турции ограничения на многочисленные виды деятельности, которыми запрещено заниматься иностранцам, не распространяются на трудящихся-мигрантов тюркского происхождения. Иностранец, желающий получить работу в Греции, может ходатайствовать о предоставлении соответствующего разрешения, лишь будучи вне ее пределов, в то время как граждане стран-членов ЕС могут подавать прошение, находясь и на территории греческого государства. Кроме того, иностранец получает разрешение на работу в Греции только в том случае, если установлена невозможность предоставить данное рабочее место гражданину одной из стран-членов ЕС. Аналогичная ситуация в Германии, где недавно было принято постановление, обязывающее принимать на работу в первую очередь граждан государств ЕС. В Швейцарии также законодательно закреплен протекционизм за выходцами из стран так называемого "традиционного набора рабочей силы" (стран ЕС и ЕАСТ).

Иммиграционный акт Зимбабве позволяет оперативно ограничивать приток представителей тех или иных стран в определенный период. В частности, в связи с ростом числа эмигрантов из бывшего СССР в настоящее время в Зимбабве действует негласная установка ограничить их доступ в страну и усилить контроль за соблюдением всех предусмотрен­ных формальностей. Весьма жесткую рестриктивную политику в отношении граждан бывшего СССР и Восточной Европы проводит, в частности, баварское правительство. В Венесуэле имеется четкое разграничение иммигрантов по финансовому признаку, который увязывается с местом их происхождения. В частности, статус "рабочего-иммигранта" присваивается выходцам из России, Украины, Болгарии, Польши, Венгрии. В этом случае все расходы по доставке, размещению и обучению несет принимающая сторона (фирма-наниматель). Статус "простого иммигранта" предусмотрен для западноевропейских стран: Австрии, Германии, Дании, Швеции и др. В этом случае все издержки мигранты покрывают за свой счет. Представители группы "иммигрантов-инвесторов" происходят в основном из Южной Кореи, Гонконга, Тайваня, Южной Африки.

"СКРЫТЫЕ" ПРАВОВЫЕ РЕГУЛЯТОРЫ. Во многих странах предусмотрены правовые нормы защиты национального рынка труда, которые по большей части "бездействуют" и "включаются" лишь в определенное время, при возникновении особых, достаточно редких ситуаций. Так, например, в Турции иностранцы не могут перейти из одной фирмы в другую без разрешения местных властей. Временно работающие в Зимбабве не могут без согласия иммиграционных властей менять специальность. В Греции для смены работодателя, вида занятости и формы работы требуется одобрение Министерства труда. В Германии разрешение на работу, выданное иностранцу, может быть досрочно отозвано, если этого требует ситуация на рынке труда. Международные соглашения также запрещают трудящимся-мигрантам переходить на другую работу, кроме той, на которую выдано разрешение (исключение может быть сделано лишь в обоснованных случаях). Если же указанная в соглашении квота не была полностью использована, ее невостребованную часть нельзя перенести на следующий год. В ряде случаев в двусторонних соглашениях фигурируют "плавающие" квоты, которые ежегодно пересматриваются в зависимости от возможностей принимающей страны (при осложнении положения на рынке труда квоты сокращаются порой до чисто символических). Кроме того, международные соглашения предусматривают за каждой из договаривающихся сторон право при необходимости денонсировать соглаше­ние путем заблаговременного письменного уведомления (как правило, за 6 месяцев до даты денонсации). 

Система санкций

Проблема нелегальной иммиграции стоит во всем мире достаточно остро. Поэтому практически во всех странах разработаны и введены санкции за нарушение установленного порядка трудовой иммиграции.

САНКЦИИ В ОТНОШЕНИИ НЕЗАКОННЫХ ТРУДЯЩИХСЯ-МИГРАНТОВ. Прежде всего имеются в виду нелегальные мигранты, в отношении которых применяются не только штрафные санкции и депортация, но и привлечение к уголовной ответственности. Так, например, в Зимбабве выявленный факт представления в иммиграционную службу неточной или ложной информации ведет к аннулированию разрешения на работу и к немедленной депортации. Лица, проникшие в страну по поддельным документам или с помощью взятки чиновнику иммиграционной службы, могут быть оштрафованы на тысячу долларов или осуждены на лишение свободы на срок до 3 лет (находящиеся по фальшивым разрешениям на работу и жительство — на срок до 5 лет). Чуть либеральнее к подобным нарушениям законодательство США — иностранец, въехавший в страну на основании ложных сведений о себе или иным мошенническим путем, может быть наказан лишением свободы до 6 месяцев или штрафом в 500 долл. За такое же преступление, совершенное вторично, предусмотрено наказание в виде лишения свободы до 2 лет или штрафа в размере 1 тыс. долл. Аналогичное наказание предусмотрено для тех иностранцев, которые были депортированы из США, а затем вновь вернулись в страну без разрешения компетент­ных органов.

САНКЦИИ В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ. ЗАНЯТЫХ НЕЗАКОННЫМ ИМПОРТОМ РАБОЧЕЙ СИЛЫ. Наибольшее недовольство со стороны иммиграционных органов, как правило, вызывают действия нелегальных посредников, так как именно они создают условия для незаконного проникновения иностранцев. В настоящее время в США расширяются полномочия Службы иммиграции и натурализации в части возбуждения уголовных дел против лиц, незаконно привозящих в США иностранцев, и ужесточается ответственность за подобные действия. Максимальное наказание контрабандистам "живого товара" предполагается увеличить с 5 до 10 лет тюремного заключения за каждого незаконно провезенного в страну иммигранта. Предусматривается также расширить полномочия правоохранительных органов в области конфискации доходов от данных действий (конфискация наличных денег и арест банковских счетов).

САНКЦИИ В ОТНОШЕНИИ РАБОТОДАТЕЛЕЙ. НЕЗАКОННО ИСПОЛЬЗУЮЩИХ ТРУДЯЩИХСЯ-МИГРАНТОВ. Выгода, которую может получить предприниматель от найма дешевой нелегальной рабочей силы, часто толкает его на нарушение действующих законов. В этом случае он, как правило, рискует подвергнуться значительному штрафу. Так, в Словакии сумма штрафов в настоящее время составляет 100 тыс. крон; за повторное нарушение — 500 тыс. крон. Заметим, что в большинстве стран размер подобных штрафов просто разорителен для небольших фирм-нарушительниц. Во многих случаях издержки по депортации нелегальных иммигрантов также возлагаются на предпринимателя, у которого работал иностранец. В Ирландии закон предусматривает ответственность работодателя за точность и достоверность данных, указанных в официальном прошении о найме иностран­ных работников. 

Административные меры, обеспечивающие импорт рабочей силы

ПРЕСЕЧЕНИЕ НЕЛЕГАЛЬНОГО ВЪЕЗДА ТРУДЯЩИХСЯ-МИГРАНТОВ. Административные рычаги используются достаточно редко, в чрезвычайных случаях и, как правило, направлены на пресечение нелегальной трудовой иммиграции. В качестве примера сошлемся на инициативу президента США Б. Клинтона от 18 июня 1993 г., которая включает координацию действий 12 правительственных ведомств в целях пресечения незаконного въезда и ввоза в страну иностранных граждан. В соответствии с новым законопроектом предусматривается ускорить процедуру проверки приезжающих в страну иностранных граждан и депортации лиц, не имеющих соответствующих документов. Поскольку для выявления подобных преступлений часто приходится использовать тайные методы, законопроект предоставляет Службе иммиграции и натурализации права на прослушивание телефонных разговоров, перлюстрацию корреспонденции и т.п. Кроме того, новый акт требует внести ряд поправок в закон об организациях, связанных с рэкетом и коррупцией, которые распространят его действие на преступные группировки, занимающиеся контрабандным ввозом иностранных рабочих.

27 июня 1993 г. Б. Клинтон обнародовал комплекс административных мер, включающий ужесточение паспортно-визового режима, усиление проверки всего иммиграционного потока, совершенствование системы защиты американских удостоверений личности. Для реализации этих мер администрация США запросила Конгресс выделить 127,5 млн. долл. дополнительно к бюджету Службы иммиграции и натурализации (1,6 млрд. долл.). Эти деньги предполагается направить на открытие новых постов иммиграционной инспекции США в аэропортах ряда государств, откуда идет основной поток иммигрантов. Предполагается увеличить численность работников пограничных КПП — на 163 человека, депортационных чиновников — на 254 человека. Кроме того, еще 45 млн. долл. предполагается направить на целевые программы Государственного Департамента, призванные улучшить систему контроля за выдачей виз и паспортов консульскими отделами американских посольств за рубежом и 107,5 млн. долл. — на скорейшее завершение программы усиления защиты от подделок паспортов и виз, а также для развертывания системы автоматического считывания данных документов, удостоверяющих личность.

В сентябре 1993 г. американские патрульные службы приступили к проведению операции "Блокада" по пресечению нелегальных переходов границы со стороны Мексики: 20 сентября 1993 г. 400 сотрудников иммиграционных служб, используя 200 автомобилей и несколько вертолетов, перекрыли границу протяженностью 32 км. В результате только этой операции за 24 дня было задержано 4530 человек. Дополнительно к этому администрация США разработала план борьбы с нелегальными иммигрантами, проникающими в страну морским путем. В соответствии с этим планом, получившим название "Дальний берег", вдоль морской границы у южных берегов штата Флорида будет размещено специальное подразделение кораблей береговой охраны США. Его функция — предотвращение незаконного проникновения на территорию США иностранных рабочих. Патрульные корабли будут задерживать все суда с иностранными гражданами, которые намерены нелегально пересечь границу США.

РЕПАТРИАЦИЯ ТРУДЯЩИХСЯ-МИГРАНТОВ. В случае острой необходимости меры по ограничению притока трудящихся-мигрантов дополняются различными способами стимулирования их оттока. Программы репатриации направлены на определенные профессиональные (например, "синие воротнички") или этнические группы мигрантов (для Германии — это трудящиеся из Турции и Греции, для Франции — выходцы из северной Африки). Как правило, используется три вида подобных программ.

МАТЕРИАЛЬНАЯ КОМПЕНСАЦИЯ. Чтобы в кратчайшие сроки "избавиться” от избытка иностранной рабочей силы, различные государства не останавливаются даже перед финансовыми затратами. Предусматриваются денежные выплаты трудящимся-мигрантам за преждевременное прекращение их деятельности. Многие страны выплачивают не только "отступное пособие", но и компенсируют расходы, связанные с отъездом иностранных граждан, включая стоимость билета. В Германии в 1975 г. автомобильные заводы установили размер выплат на уровне 75% годового пособия по безработице. Во Франции аналогичные выплаты металлургических заводов достигали 50 тыс. франков. С 1982 г. в ФРГ в рамках системы социального страхования предусмотрена выплата компенсации из фонда взносов иностранных рабочих.

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА. Чтобы облегчить иностранным рабочим адаптацию при реэмиграции, некоторые западные страны организуют специальную профессиональную подготовку отъезжающих мигрантов. Такие меры охватывают прежде всего неквалифицированных рабочих, позволяя им относительно быстро "внедриться" в экономику родной страны. Серьезным ограничением для реализации данных программ являются плохое знание иммигрантами языка страны пребывания и низкий уровень их базового образования.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАМ МАССОВОЙ ЭМИГРАЦИИ. Этот вид программ — самый радикальный с точки зрения международных отношений. В этом случае страна, пользующаяся "плодами" импорта иностранной рабочей силы, стимулирует внутреннее экономическое развитие стран массовой эмиграции и их отдельных регионов. Одной из наиболее крупных подобных программ является осуществленный в 1974 г. в Нидерландах государственный проект "Репатриация рабочих-мигрантов и разработка возможностей национального развития". В соответствии с данной программой в Югославии в 1980—1981 гг. было осуществлено около 50 проектов по стимулированию занятости в экономически отсталых районах, включая предоставление кредитов рабочим-мигрантам, желающим открыть на родине собственные предприятия.

Мы видим насколько значительны те "жертвы", которые государство готово нести для оздоровления национального рынка труда.

* * *

В современных условиях проблема миграции рабочей силы становится актуальной и для России. Своеобразие нашей страны заключаются в том, что Россия одновременно и притягивает к себе работников и является источником перелива трудовых ресурсов в другие государства, перелива, далеко не всегда желательного для тех стран, куда в основном устремляются российские мигранты.

Официальная ссылка на статью:

Балацкий Е.В. Государственное регулирование импорта рабочей силы// «Мировая экономика и международные отношения», №7, 1994. С.136–146.