Международная открытость экономических систем объективно порождает межстрановой обмен рабочей силой. Ее отток в большинстве стран-доноров поставлен под строгий государственный контроль. Для этого созданы эффективные системы регулирования экспорта рабочей силы. Анализ международного опыта в этой области позволяет выявить основные принципы и подходы к упорядочению трудовой эмиграции.

Организация и инфраструктура

Осуществление эмиграционной политики предполагает наличие сложного организационно-институционального и инфраструктурного обеспечения. Рассмотрим системы управления трудовой эмиграцией в ведущих странах-донорах, доказавшие свою эффективность.

В Пакистане создана разветвленная эмиграционная служба, контролирующая и регламентирующая выезд граждан на заработки. Эта служба состоит из государственных и частных учреждений, действующих под непосредственным контролем федерального правительства, которое в соответствии с законодательством о его правах может запретить выезд из страны любого лица или категории лиц. Решение правительства является окончательным и не подлежит обжалованию в судебных инстанциях. При правительстве функционирует Консультационный комитет, разрабатывающий рекомендации в области эмиграционной политики.

Вся работа по вопросам трудовой эмиграции контролируется Бюро эмиграции и найма на работу за границей. Оно является государственной организацией и занимается определением потребностей зарубежных стран в пакистанской рабочей силе на межправительственной основе. Бюро работает в тесном контакте с Министерством внутренних дел. Оно регулирует масштабы и структуру трудовой эмиграции, следит за соблюдением интересов мигрантов, рассматривает запросы иностранных государств на рабочую силу, контролирует деятельность нижестоящих организаций по делам трудовой эмиграции, представляет в федеральное правительство доклады о положении дел в области экспорта рабочей силы. В случае необходимости правительство делегирует часть своих полномочий генеральному директору Бюро эмиграции.

Помимо Бюро в Пакистане действует Корпорация по трудоустройству за границей, являющаяся государственной компанией с ограниченной ответственностью. Она занимается вербовкой пакистанцев для выезда за рубеж. Эта корпорация организована специально в противовес частным вербовочным агентствам, которые осуществляют основную работу по подбору кандидатов для выезда за границу. С разрешения властей посреднические фирмы и частные лица объединяются в профессиональную ассоциацию, представляющую их интересы в отношениях с местными властями и с Бюро эмиграции. Контроль за выполнением миграционного законодательства от имени федерального правительства осуществляют муниципальные власти.

Законодательство бывшей Югославии определяло деятельность органов, занимающихся вопросами экспорта рабочей силы: Союзного секретариата по труду, здравоохранению, делам инвалидов и социальному обеспечению; Союзного бюро по трудоустройству; Союзного бюро по международному сотрудничеству в области науки, просвещения, культуры и техники; Союзного секретариата иностранных дел.

Особая роль в качестве координатора деятельности различных органов в этой области отводилась Союзному секретариату по иностранным делам. В его структуре имелся специальный сектор по защите интересов страны, ее граждан и юридических лиц за границей. В состав Секретариата наряду с консульским управлением входили управления по вопросам пребывания граждан на временной работе за границей и по проблемам переселения и эмиграции. Управление по вопросам пребывания граждан на временной работе за границей состояло из двух подразделений, одно из которых занималось проблемами их пребывания в странах Общего рынка, а другое – в остальных государствах (США, Канаде, Австралии и др.).

При заключении двусторонних договоров с другими странами по вопросам трудовой эмиграции роль посредника между работодателями и работниками выполняло Союзное бюро по трудоустройству. Многие вопросы трудовой эмиграции контролировались профсоюзами. Защитой прав эмигрантов занимался и ряд общественных организаций, координацию деятельности которых осуществлял Социалистический союз трудового народа (массовая общественная организация). Опыт в этой области свидетельствует, однако, о целесообразности сосредоточения всех вопросов, связанных с трудоустройством как внутри страны, так и за границей, в одном государственном органе. Чрезмерно активное участие общественных организаций оказывается неэффективным.

В Португалии всю деятельность по экспорту рабочей силы осуществляет созданный при министерстве иностранных дел Институт по работе с эмиграцией и португальскими общинами за рубежом, а также соответствующий департамент министерства. Располагая собственным бюджетом, Институт организует стратегические исследования эмиграционных процессов, оказывает помощь трудящимся–эмигрантам, координирует соответствующие программы министерств образования и социального обеспечения (включая финансирование центров ассоциаций эмигрантов за рубежом и предоставление их детям стипендий для учебы). Частная деятельность в области контрактации рабочей силы для работы за рубежом в принципе запрещена (отдельные частные международные агентства осуществляют ее в незначительных масштабах).

В Таиланде вопросы, связанные с выездом на заработки за границу, находятся в ведении Отдела содействия национальной рабочей силе за рубежом департамента труда Министерства внутренних дел. Главная функция этого подразделения – подбор нужного контингента работников по запросам иностранных нанимателей и посредничество при заключении контрактов. МИД и департамент полиции МВД Таиланда в соответствии с законом 1985 г. координируют свою работу (выдачу виз и паспортов) таким образом, чтобы обеспечить своевременную отправку рабочих за рубеж. Вербовкой кадров разрешено заниматься официально зарегистрированным частным агентам, которые должны предварительно предоставить каждое полученное из-за рубежа обращение о найме рабочей силы в Департамент труда на рассмотрение и утверждение.

Разрешение на выезд для работы за границей выдается местными иммиграционными властями на основании контракта о найме и документа о разрешении на въезд в страну, получение которого входит в обязанности нанимателя. По истечении контракта или в случае его разрыва работающие за рубежом могут без каких-либо дополнительных процедур возвратиться на родину. Отъезжающие на работу в обязательном порядке получают соответствующую юридическую консультацию и ставятся на учет в департаменте труда.

В Чешской Республике разрешение осуществлять посредническую деятельность в области трудоустройства работников за рубежом предоставляется юридическим и физическим лицам министерством труда и социальных дел Чехии (закон 1990 г.). В этом разрешении определяется и размер вознаграждения за посредническую деятельность. Для централизованного регулирования вопросов, связанных с работой чешских граждан за границей, в рамках этого министерства создано на правах отдела Агентство по трудоустройству за рубежом.

На Филиппинах регулированием экспорта рабочей силы занимается Управление зарубежной занятости при Министерстве труда и занятости. Управление состоит из трех отделов.

В обязанности отдела развития рынка и размещения рабочей силы входит соответствующий маркетинг, установление стандартов (нормативов) условий труда и заработной платы филиппинских рабочих, оформление документов для лиц, возобновляющих контракт, связь с правительственными организациями тех стран, куда направляются филиппинские работники, аккредитация иностранных уполномоченных по найму филиппинцев.

Отдел помощи и социальной защиты ведает вопросами социально-экономической защиты завербованных рабочих и их семей, а отдел лицензирования и регулирования контролирует работу частных агентств по найму рабочей силы для работы за границей. Ему предоставлено право налагать дисциплинарные взыскания на агентства, нарушающие свои обязанности. Отдел собирает также статистическую информацию по вопросам зарубежной занятости и распространяет правила управления ею для предупреждения незаконных действий частных агентств.

Управление зарубежной занятости курирует региональные центры помощи филиппинским рабочим за границей. Они координируют деятельность атташе по труду, в обязанности которых входит защита прав филиппинских рабочих за рубежом. При управлении действует Центр документации – межведомственное агентство трех министерств (Министерства труда и занятости, МИД и Министерства туризма), созданное для ускорения оформления документации, необходимой для выезда на работу по контракту. Для проверки соответствия документов отъезжающих установленным нормативам в международном аэропорту в Маниле открыт Центр помощи труду.

В стране имеется также специальное Управление фондом социальной защиты, которое является независимым финансовым агентством, оказывающим помощь гражданам, оказавшимся за рубежом в затруднительном финансовом положении. Фонд финансируется за счет обязательных фиксированных взносов всех работающих по контракту за рубежом.

Кроме того, при МИДе действуют Служба международного труда и Национальный совет по вопросам нелегальной вербовки, а при министерствах туризма, промышленности, образования и культуры существуют специализированные отделы оказания услуг гражданам, работающим за рубежом.

Министерство туризма совместно с Министерством труда и занятости осуществляет надзор за деятельностью туристических агентств на Филиппинах с целью пресечения нелегальной вербовки граждан для работы за рубежом.

Таблица 1. Структура вывоза рабочей силы по различным каналам экспорта в 80-е годы, %

Министерство образования и культуры совместно с Национальным советом по рабочей силе и делам молодежи тестирует отъезжающих и выдает квалификационные сертификаты. Национальная комиссия по исследованию занятости и контрактации готовит программы экспорта рабочей силы, оказывает помощь правительству в разработке государственной политики в этой области с целью увеличить конкурентоспособность Филиппин на зарубежных рынках труда.

Таким образом, формирование организационной структуры управления трудовой эмиграцией отличается многовариантностью конкретных подходов. Основной задачей при этом является эффективная реализация выбранного пути.

По степени участия государства в организации внешней трудовой миграции страны–экспортеры рабочей силы могут быть разделены на три группы:

1) страны с преимущественно централизованным государственным регулированием эмиграции (Южная Корея, Турция). Это достигается, с одной стороны, благодаря государственной монополии на экспорт рабочей силы, а с другой – за счет высокой активности государственных служб и министерств;

2) страны с преимущественно децентрализованным государственным регулированием трудовой эмиграции (Филиппины, Таиланд, Шри-Ланка) благодаря активности сети многочисленных частных посреднических агентств, деятельность которых является высокорентабельной;

3) страны со смешанным типом найма (Бангладеш, Пакистан).

Более наглядное представление о роли государственных учреждений и частных фирм в найме рабочей силы дает табл.1. Выбор конкретного пути внешнемиграционного развития и, следовательно, степени централизации государственного регулирования трудовой эмиграции зависит от национальной и экономической специфики отдельных стран.

Мероприятия по регулированию трудовой эмиграции

Рассмотрим наиболее важные направления деятельности государства, направленные на обеспечение трудовой эмиграции в традиционных странах–донорах.

Социальное страхование. В бывшей Югославии в соответствии с законом о защите граждан на временной работе за границей все лица, трудоустраивающиеся в стране, с которой не заключено международное соглашение, гарантирующее им социальное обеспечение (медицинское, пенсионное, инвалидное), должны были в обязательном порядке предварительно застраховаться на родине. Аналогичное правило действовало в отношении членов их семей. Кроме того, организация, направляющая на работу за рубеж, или организация-посредник должны были обеспечить медицинский осмотр эмигранта перед его отъездом и по возвращении в страну.

В Индонезии действует программа по страхованию рабочей силы "Астек", которая распространяется на трудоустраивающихся за рубежом. В соответствии с этой программой определенные обязательства и гарантии несут как индонезийская сторона в лице вербовочной организации, так и иностранный наниматель, сделавший страховой взнос.

Деятельность "защитников эмигрантов". В Пакистане правительство назначает "защитников эмигрантов" в тех регионах страны, которые выступают в качестве основных поставщиков рабочей силы. В функции этой группы государственных чиновников, подотчетных Бюро эмиграции и найма, входит рассмотрение запросов на рабочую силу, поступающих от частного сектора зарубежных стран; консультирование эмигрантов по вопросам условий и сроков их трудового соглашения с иностранным работодателем; контроль за транспортировкой эмигрантов и наличием соответствующих социальных условий по месту их работы; мониторинг деятельности нанимателей-посредников и взимание с них платы за каждого нанятого эмигранта; участие в разрешении трудовых споров; обеспечение связи между эмигрантами и их родственниками при чрезвычайных обстоятельствах.

Деятельность дипломатических представительств за рубежом. Страны, экспортирующие рабочую силу, как правило, имеют соответствующие представительства (представителей) за рубежом для охраны прав и интересов своих сограждан.

В бывшей Югославии, например, функцию непосредственной защиты гражданских, социальных и трудовых прав трудящихся–эмигрантов несли дипломатические и консульские представительства, а также культурно-информационные центры.

В посольствах Пакистана во многих государствах работают атташе по трудовым вопросам, которые подотчетны Бюро эмиграции и найма.

В посольствах Филиппин также имеются атташе по труду или другие работники, охраняющие права приехавших в страну соотечественников. В обязанности атташе, которые должны быть хорошо знакомы с местными обычаями, входит также сбор информации для министерства труда и занятости относительно политики страны–реципиента в области заработной платы, налогов, иммиграции, социального обеспечения, новых возможностей для найма и т.д. В 1986 г. группа филиппинских специалистов разработала для пришедшего тогда к власти правительства К.Акино рекомендации по вопросам экспорта рабочей силы. Было выдвинуто предложение увеличить численность персонала посольств в тех странах, где находится большое число филиппинских рабочих, с целью защиты их прав и более тщательного знакомства с филиппинскими общинами.

Роль профсоюзов. Примером их активного участия в вопросах, связанных с трудовой эмиграцией, являлась бывшая Югославия. В стране действовали комиссии, обсуждавшие 2 раза в год вопросы труда, социального страхования, медицинского обслуживания и условий проживания рабочих за рубежом. Международным сотрудничеством в области защиты прав и интересов трудящихся-мигрантов активно занимался и Союз профсоюзов Югославии.

Допуск в страну иностранных представительств и миссий. В целях расширения посреднической сети в эмиграционном процессе принимают участие зарубежные представительства и миссии, занимающиеся трудоустройством граждан за границей. Так, в Италии при Миланском эмиграционном центре действуют французская и бельгийская миссии работодателей, в Риме – миссии Венесуэлы, Бразилии, Аргентины, Канады.

Меры по содействию вынужденной реэмиграции. Поскольку при возвращении эмигрантов на родину могут возникнуть проблемы, страны-экспортеры рабочей силы осуществляют специальные меры по поддержке репатриантов.

В Индонезии для организованного выезда индонезийских работников из стран–реципиентов разработана Государственная программа занятости за рубежом и действует специальный Центр трудовой занятости за границей. Если по вине агентства по найму рабочей силы эмигранту не предоставлена работа, оговоренная условиями соглашения, ему оплачивается проезд при возвращении на родину. Если же работник не соответствует предъявляемым к нему требованиям, то транспортные расходы он оплачивает сам. При этом ему может быть оказана помощь индонезийским правительством.

В Индии вмешательство центральных властей в эмиграционный процесс возможно лишь при экстремальных ситуациях, как это имело место в 1990–1991 гг., когда из Ирака и Кувейта в связи с военным конфликтом в районе Персидского залива были срочно эвакуированы на родину 180 тыс. индийских рабочих.

На Филиппинах в национальном бюджете специально предусмотрены расходы в связи с чрезвычайными реэмиграционными ситуациями (например, для эвакуации филиппинских рабочих в связи с военными действиями).

Информационно-пропагандистская деятельность государства является важным элементом организационного обеспечения эмиграционного процесса. Большое место в организации экспорта рабочей силы занимает рекламная деятельность. В этой связи интересен опыт Пакистана, где государственные учреждения пользуются монопольным правом на рекламу, связанную с наймом трудящихся для работы за рубежом.

По мнению специалистов бывшей Югославии, эмиграционная работа должна начинаться с формирования действенной информационной системы трудоустройства. Необходимо создание банка данных о возможности получения работы за рубежом и проведение целенаправленной информационно-пропагандистской работы, способствующей поддержанию эмигрантами связей с родиной и их возвращению. Такую работу должны выполнять общественные организации и органы образования, воспитания, культуры, спорта, социальной защиты. Большое значение имеет, в частности, своевременное информирование эмигрантов о событиях на родине, обеспечение их периодикой, книгами и другими информационными материалами, выпуск специальных радио– и телепрограмм.

Роль внешней торговли. При регулировании оттока рабочей силы большое значение имеет внешнеторговая политика страны–донора. Комиссия США, рассмотревшая большое число предложений по ограничению нелегальной миграции, пришла к заключению, что развитие торговли между США и странами, экспортирующими рабочую силу, является наиболее важным способом разрешения проблемы нелегальной миграции в США из Мексики и других стран Латинской Америки.

Роль приграничных производственно–торговых зон. Мексика, реализуя антиэкспортную политику в отношении рабочей силы, в 1965 г. разрешила иностранным инвесторам приобретать в собственность предприятия на территории страны в 20-километровой зоне на границе с США. Предполагалось, что это будет способствовать созданию рабочих мест для мексиканских рабочих, которые будут связаны с рынком труда США.

Торгово-производственный механизм действия этой программы (получившей название "Макваладорас") таков: иностранные детали ввозятся на территорию Мексики без таможенной пошлины, здесь они проходят сборку и технологическую обработку, после чего реэкспортируются (как правило, в США); пошлина назначается только на добавленную стоимость конечной продукции, реэкспортируемой в США.

Аргументы в пользу создания подобных зон сводятся к следующему. В пограничных областях стран, экспортирующих рабочую силу, можно быстро создавать рабочие места; иностранные инвесторы могут дешево собирать и обрабатывать продукцию за границей, а за счет региональной локальности минимизировать вложения в инфраструктуру экспортирующих стран; руководящий персонал может жить в более богатой стране, ежедневно приезжая на работу на свои предприятия.

Опыт США и Мексики позволяет сформулировать ряд рекомендаций по со-зданию торгово-производственных приграничных зон типа ’’макваладорас": 1. Такие зоны нужно не изолировать, а интегрировать в экономику страны, экспортирующей рабочую силу; 2. Необходима разъяснительная работа для предотвращения в стране иммиграции деструктивной критики по поводу использования иностранной рабочей силы; 3. Вопрос о том, как связаны между собой процессы трудовой эмиграции и развитие приграничных производственно-торговых зон, требует более тщательного изучения.

В заключение следует отметить, что многие из рассмотренных подходов регулирования трудовой эмиграции могут быть использованы и в российской практике. Их внедрение, однако, потребует значительных организационных усилий и финансовых затрат.

Официальная ссылка на статью:

Балацкий ЕВ. Государственное регулирование трудовой эмиграции (международный опыт)// «Проблемы теории и практики управления», №6, 1994. С. 74–79.